| FGSV-Nr. | FGSV 001/19 |
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| Ort | München |
| Datum | 09.10.2002 |
| Titel | Perspektiven für den Wirtschaftsstandort Deutschland |
| Autoren | W. Franz |
| Kategorien | Kongress |
| Einleitung | Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit genießt höchste Priorität. Dazu müssen sowohl die Tarifvertragsparteien wie auch die Bundesregierung entscheidende Beiträge leisten. Die Tarifvertragsparteien müssen eine beschäftigungsfreundliche Lohnpolitik betreiben, d. h. die Zuwächse der Lohnkosten müssen unterhalb der trendmäßigen Entwicklung der Arbeitsproduktivität bleiben, denn auf diesem Weg können neue wettbewerbsfähige Arbeitsplätze geschaffen werden. Der Gesetzgeber sollte sich vor allem den Reformen der Systeme der sozialen Sicherung annehmen, aber auch das institutionelle Regelwerk auf dem Arbeitsmarkt flexibilisieren. Vordringlich ist bei der Reform der Systeme der sozialen Sicherung ein völliger Umbau des Gesundheitswesens, vor allem im Hinblick auf mehr Eigenvorsorge und Wettbewerb zwischen den Krankenkassen. Des Weiteren ist eine gründliche Flexibilisierung des Arbeitsrechtes notwendig, die unter anderem den Kündigungsschutz und das Günstigkeitsprinzip einschließt. Auch der Flächentarifvertrag bedarf einer gründlichen Überholung. |
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| Volltext | Der Fachvortrag zur Veranstaltung ist im Volltext verfügbar. Das PDF enthält ein Bild.1 EinleitungWer sich mit den Herausforderungen an den Wirtschaftsstandort Deutschland beschäftigt, kann sich dabei sehr unterschiedlicher Sichtweisen befleißigen, also vornehmlich die positiven Aspekte des Standorts Deutschland hervorheben oder hauptsächlich auf die vorhandenen Defizite aufmerksam machen. Die Auseinandersetzungen anlässlich der Wahlen zum Deutschen Bundestag im Jahre 2002 legen davon beredt Zeugnis ab. Besonders beliebt sind internationale Vergleiche, denn schließlich findet sich allemal irgendein Land, welchem es wesentlich besser oder noch schlechter geht – je nachdem, was gebraucht wird –, unbeschadet der Frage, ob die jeweilige Vergleichbarkeit tatsächlich gewährleistet ist, denn eine Analyse der einschlägigen Statistiken oder rechtlichen Regelwerke der betreffenden Länder wird häufig als lästig empfunden. Kritiker der derzeitigen Verfassung des Wirtschaftsstandortes Deutschland verweisen vehement auf die Tatsache, dass Deutschland im Hinblick auf die Veränderungsraten des realen Bruttoinlandsproduktes das Schlusslicht innerhalb der EU sei. Das ist richtig, wenn auch manchmal unterschlagen wird, dass sich Deutschland seit geraumer Zeit und bereits vor der Legislaturperiode 1998/2002 auf einem der hinteren Plätze einer solchen Rangliste befindet. So belief sich im Zeitraum der Jahre 1995 bis 2001 die prozentuale jahresdurchschnittliche Veränderungsrate des realen Bruttoinlandsproduktes in Deutschland auf 1,7 v. H., in der EU (einschließlich Deutschlands) jedoch auf 2,5 v. H. und in den Vereinigten Staaten sogar auf 3,3 v. H. Bereits im Jahre 1995 begnügte sich Deutschland im Hinblick auf die Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts mit der Hälfte des EU-Durchschnitts, der seinerzeit 2,4 v. H. betrug [1]. Auf der anderen Seite heben Protagonisten des Wirtschaftsstandortes Deutschland als Gegenargument die Lasten der Wiedervereinigung und den in diesem Zusammenhang erfolgten Aufbau von Überkapazitäten in der Bauwirtschaft hervor, dessen Korrektur nun im Vergleich zu anderen Volkswirtschaften außerordentlich negativ zu Buche schlage und die Rangskala daher verfälsche. Auch diese Einlassung hat ihre Berechtigung: Bereinigt man nämlich die Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts von Veränderungen der Bauinvestitionen, dann befindet sich Deutschland plötzlich im Mittelfeld der genannten Veränderungsraten innerhalb der EU – und das hört sich dann doch schon wesentlich besser an. Selbstverständlich kann man versuchen, sich auf andere Weise der unangenehmen Schlusslichtdebatte zu entziehen, indem andere und für Deutschland vorteilhaftere Indikatoren im europäischen Vergleich herangezogen werden, wie beispielsweise die Jugendarbeitslosenquote. In der Tat belief sich die Arbeitslosenquote der Jugendlichen im Alter zwischen 15 und 24 Jahren nach Berechnungen der OECD im Jahre 2001 in Deutschland auf 8,4 v. H., in der EU auf 13,3 v. H. und lag selbst in den Vereinigten Staaten mit 10,6 v. H. noch höher als hier zu Lande [2]. Dabei ist jedoch zu bedenken, dass in Deutschland das Duale Berufsausbildungssystem den Eintritt der Jugendlichen in das Erwerbsleben zeitlich verzögert und die noch nicht versorgten Bewerber um einen Ausbildungsplatz nicht etwa in der Arbeitslosenstatistik, sondern in der Berufsberatungsstatistik gemeldet werden. Solche und andere institutionelle Unterschiede mahnen zur Vorsicht bei internationalen Vergleichen, selbst wenn die statistischen Erhebungskonzepte in etwa identisch sind, ganz davon abgesehen, dass Österreich und die Schweiz entsprechende Jugendarbeitslosigkeitsquoten von 6,0 beziehungsweise 5,6 v. H. verzeichnen. Ein anderer gern benutzter Beleg für die Leistungsfähigkeit des Wirtschaftsstandortes Deutschland sind seine Exporterfolge, verbunden mit dem Hinweis, so schlimm könne es deshalb mit dem Standort Deutschland nicht bestellt sein. In der Tat: Gemessen am Anteil der Warenexporte am Weltwarenhandel liegt Deutschland im Jahre 2000 mit 8,7 v. H. nach den Vereinigten Staaten mit 12,3 v. H. an zweiter Stelle [3]. Dieser Erfolg soll nicht kleingeschrieben werden. Bevor aber mit dem Etikett des „Exportvizeweltmeisters“ zur Tagesordnung übergegangen wird, seien zwei andere Fakten ins Blickfeld gerückt: Erstens liegt Deutschland beim Dienstleistungshandel mit einem Anteil von 5,6 v. H. nur auf dem vierten Platz (Vereinigte Staaten 19,1 v. H., Vereinigtes Königreich 7 v. H. und Frankreich 5,7 v. H.). Zweitens verliert Deutschland seit Anfang der neunziger Jahre selbst bei dem zitierten Warenhandel Weltmarktanteile (1991: 11,4 v. H., 2000: 8,7 v. H.) im Gegensatz zu anderen Ländern wie den Vereinigten Staaten, die ihren Weltmarktanteil konstant halten konnten (trotz der Aufholungsprozesse von Schwellenländern) [4]. Nicht fehlen darf zudem der Hinweis, dass Deutschland zwar in der Hochtechnologie eine führende Position einnimmt, nicht aber bei der Spitzentechnologie, also der Hochtechnologie von morgen [5]. Wenn denn gar nichts mehr hilft, müssen die Schuldigen möglichst außerhalb des eigenen Verantwortungsbereichs ausgemacht werden. Die „üblichen Verdächtigen“ sind vorzugsweise mal die Weltkonjunktur, mal die bösen Finanzmärkte, mal der internationale Terrorismus, auf keinen Fall aber heimische wirtschaftspolitische Fehlentscheidungen und Versäumnisse, dann schon lieber raffgierige Manager und gewissenlose, weil Arbeitskräfte freisetzende Unternehmer und Unternehmen. Diese Gemengelage ließe sich noch erheblich breiter veranschaulichen, aber die Schwierigkeiten einer fundierten Diagnose der Lage des Wirtschaftsstandortes Deutschland sollten deutlich geworden sein, denn die meisten der obigen Ausführungen enthalten zumindest ein Körnchen Wahrheit. Deshalb gilt es zum einen, den Standort Deutschland weder kaputtzureden noch seine Defizite zu verschweigen, und zum anderen, objektive Tatbestände von subjektiven Werturteilen fein säuberlich zu trennen und jeweils kenntlich zu machen. 2 Das Hauptübel: Hohe und persistente ArbeitslosigkeitDie erschreckend hohe und verfestigte Arbeitslosigkeit stellt zu Recht das zentrale wirtschaftspolitische Thema in Deutschland dar. Erschwerend kommt hinzu, dass Deutschland hinsichtlich der Arbeitslosigkeit mit einem spezifischen Problem konfrontiert ist, im Gegensatz zu anderen Ländern wie beispielsweise den Vereinigten Staaten. Mithilfe des Bildes 1 lässt sich das grundlegende Charakteristikum der hiesigen Arbeitslosigkeit verdeutlichen. Es enthält die Arbeitslosenquoten der Jahre 1970 bis 2001 für (West-)Deutschland und die Vereinigten Staaten basierend auf einem ähnlichen Erhebungskonzept („OECD-standardisierte Arbeitslosenquoten“). Zwei Beobachtungen fallen unmittelbar auf:
Bild 1: Arbeitslosenquoten in Deutschland und den USA (Quelle: OECD, Emploment Outlook, verschiedene Jahrgänge) Hierin manifestiert sich das spezifische Arbeitsmarktproblem Deutschlands. Es besteht nicht darin, dass Deutschland von Zeit zu Zeit von einer Rezession geplagt wird, so unerwünscht diese ist. Darunter haben andere Länder ebenfalls zu leiden und Rezessionen wird man trotz gelegentlicher Beteuerungen – zuletzt in den Hochphasen der „New Economy“ zu vernehmen – wohl niemals vermeiden können. Vielmehr ist es das Beharrungsvermögen der Arbeitslosigkeit, welches die hiesige Problemlage kennzeichnet. Wie in einem Teufelskreis kehrt der deutsche Arbeitsmarkt nicht nur nicht wieder zu einem hohen Beschäftigungsstand zurück, sondern gerät in einen immer tieferen Sumpf. Die Wichtigkeit dieser Beobachtungen kann nicht eindringlich genug betont werden, denn sie bieten gleichzeitig einen Schlüssel zum Verständnis der Ursachen für die heutige Beschäftigungsmisere an und weisen auf die notwendige Therapie hin. Zwei Aspekte verdienen in diesem Zusammenhang besondere Beachtung:
3 Zur Rolle der staatlichen WirtschaftspolitikBevor die einzelnen wirtschaftspolitischen Herausforderungen thematisiert werden, erscheint es angesichts der jüngeren Diskussionen erforderlich, auf die Grenzen der staatlichen Wirtschaftspolitik in aller Kürze aufmerksam zu machen. Es ist höchst erstaunlich, wie oft die Politik der Versuchung erliegt, sich an wirtschaftspolitische Zielvorgaben zu binden, möglichst noch in Form konkreter Zahlenangaben. So versprach Bundeskanzler Kohl 1997/98, die Arbeitslosigkeit halbieren zu wollen, und Bundeskanzler Schröder sicherte zu, sich und die von ihm geführte Bundesregierung an der zu erreichenden Anzahl von 3,5 Millionen Arbeitslosen messen zu lassen. Bekanntlich haben beide Bundeskanzler ihre selbst gesteckten Zielvorgaben weit verfehlt. Dies hat aber im vergangenen Wahlkampf andere Politiker nicht entmutigt, es erneut zu versuchen, einschließlich der von der Bundesregierung eingesetzten Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ („Hartz-Kommission“), die erneut die Arbeitslosigkeit bis zum Jahre 2005 zu halbieren verhieß und außerdem eine Reduktion der Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland in Höhe von nochmals 20 bis 25 v. H. zusagte, sofern ihre Vorschläge umgesetzt worden wären. Andere Beispiele betreffen unter anderem die Rückführung oder Stabilität bestimmter Beitragssätze zu den Systemen der sozialen Sicherung. Solche Einlassungen sind aus zwei Gründen befremdlich beziehungsweise erstaunlich. Befremden erweckt die (implizite) Vorstellung, der Staat hätte es in der Hand, eine bestimmte Beschäftigungssituation herbeizuführen, zumindest nähme er hierbei die Führungsrolle ein. Dies ist eine abwegige Vorstellung. Arbeitsplätze werden von privaten Unternehmen geschaffen (zumindest sollte das so sein), auf die die staatliche Wirtschaftspolitik im Wesentlichen einen nur indirekten und nachrangigen Einfluss hat, nachrangig etwa im Vergleich zur Lohnpolitik und der Entwicklung der (Welt-)Konjunktur. Die Führungsrolle bei der Schaffung von neuen und wettbewerbsfähigen Arbeitsplätzen haben die Tarifvertragsparteien inne. Schlüsselgrößen sind die Lohnhöhe und die qualifikatorische, sektorale und regionale Lohnstruktur, wenn es um die Beschäftigungssituation geht. Der Staat hat für beschäftigungsfreundliche Rahmenbedingungen zu sorgen – nicht mehr, aber auch nicht weniger. Bedenkt man solche Abhängigkeiten der Beschäftigungssituation von der Lohnpolitik, der (Welt-)Konjunktur und mitunter von der Entwicklung der Rohölpreise – von politischen Umwälzungen, Naturkatastrophen oder Agrarkrisen erst gar nicht zu reden –, dann erstaunt die oben skizzierte Bindung an quantitative Zielvorgaben. Dies ist allemal riskant, vor allem aber wenn man – wie eben dargestellt – die Erreichung des vorgegebenen Ziels nicht allein in der Hand hat. Es ist eine andere, aber davon nicht völlig unabhängige Frage, warum sich die staatliche Wirtschaftspolitik so schwer tut, die erforderlichen beschäftigungsfreundlichen Rahmenbedingungen zu schaffen. Zweifellos mag es bei der ein oder anderen Maßnahme um berechtigte Meinungsverschiedenheiten über die Wirksamkeit und Wünschbarkeit bestimmter Flexibilitätsaspekte gehen. Das ist zu respektieren. Gleichwohl fordern seit Jahr und Tag nationale und internationale unabhängige Institutionen mit hoher (wissenschaftlicher) Reputation ein ähnlich konzipiertes Reformpaket für Deutschland ein, beispielsweise was die Deregulierung des deutschen Arbeitsmarktes anbelangt, leider ohne Erfolg, eher ist – wie noch auszuführen sein wird – das Gegenteil zu konstatieren. Das erinnert – etwas zynisch ausgedrückt – mitunter an das Mikado-Spiel: Wer sich als Reformer zuerst bewegt, hat verloren. Dies heißt nicht, dass generell nichts geschieht, aber es dauert unsäglich lange, bis die notwendigen Reformen angegangen werden, wofür die Steuerreform und die Umgestaltung der Rentenversicherung bei aller zutreffenden Detailkritik gute Beispiele darstellen, weil prinzipiell der richtige Weg eingeschlagen wurde. Jedoch kann man sich nur schwer des Eindrucks erwehren, es bedürfte eines „pathologischen Lernens“ in dem Sinne, dass bestimmte Systeme erst fast „an die Wand fahren“ müssen, bis für sie durchgreifende Reformen angegangen werden. Warum dauert dies so lange? Dafür gibt es mehrere Erklärungen [6]. Informationsprobleme, Unsicherheit und Verteilungskonflikte können einen Reformwiderstand aus der Sicht maßgeblicher Akteure rational erscheinen lassen: Die von Reformen benachteiligten Gruppen sind in ihrem Widerstand möglicherweise effektiver als die Reformgewinner, vor allem mag die Zugehörigkeit zur Gewinnergruppe vor den Reformen nicht bekannt sein oder von den Verlierern bewusst verschleiert werden, sodass eine organisierte lnteressensvertretung der Reformbefürworter nicht wirksam genug zu Stande kommt. Vielleicht herrscht bei den betroffenen Akteuren nur eine begrenzte statt einer vollen Rationalität in Form einer „Status-quo-Präferenz“ („Da weiß man, was man hat“) vor, weil die Alternativen mit einer gewissen Unsicherheit behaftet sind und sich die Wertschätzung dieser Alternativen zum Zeitpunkt der Entscheidung („Entscheidungsnutzen“) noch in Grenzen hält, solange die Alternative noch nicht ausprobiert werden konnte („Erfahrungsnutzen“ im Sinne von „auf den Geschmack kommen“). Damit entsteht folgende Paradoxie: Betroffene lehnen im Ausgangspunkt Reformen ab, jedoch würden dieselben Personen nach erfolgten Reformen möglicherweise nicht mehr zum vorherigen Stand zurückkehren wollen. Als Lösung für dieses Problem bieten sich – soweit dies von der Sache her gesehen möglich ist – zeitlich befristete Reform-Testphasen an, verbunden mit einer glaubwürdigen Zusicherung, danach zum Status quo ante wieder zurückzukehren, wenn sich eine Mehrheit dafür ausspricht. 4 Lohnpolitik und ArbeitsmarktreformenAngesichts der erschreckend hohen und verfestigten Arbeitslosigkeit geht es prioritär um die Beseitigung von Funktionsstörungen auf Arbeitsmärkten. Damit soll gleichzeitig sichtbar gemacht werden, dass außer der staatlichen Wirtschaftspolitik andere wichtige Akteure in die Pflicht genommen werden müssen, in diesem Fall die Tarifvertragsparteien. Es geht nicht an, die Folgen einer verfehlten, beschäftigungsfeindlichen Lohnpolitik beim Staat als Reparaturbetrieb abzuladen, der gefälligst seine aktive Arbeitsmarktpolitik auszuweiten habe, um nur ein Beispiel zu nennen. Fehlsteuerungen des Regelwerkes auf dem Arbeitsmarkt lassen sich zumindest in drei Bereichen identifizieren. Die Tariflohnpolitik hat in der Vergangenheit allzu oft einen beschäftigungsfeindlichen Kurs im Hinblick auf Lohnhöhe und Lohnstruktur eingeschlagen. Erschwerend kommt ein zu wenig flexibles institutionelles Arrangement des Lohnbildungsprozesses hinzu. Die Arbeitsgerichtsbarkeit hat durch eigenständige Fortentwicklungen des Arbeitsrechts die Beschäftigungssituation erheblich belastet. 4.1 LohnpolitikWenn es um die Schaffung neuer, wettbewerbsfähiger Arbeitsplätze geht, befindet sich die Lohnpolitik meistens in der Führungsrolle, von Rezessionsphasen einmal abgesehen. Auf jeden Fall dürfte der prinzipiell negative Zusammenhang zwischen Lohnhöhe und Beschäftigung – alle anderen Einflussfaktoren konstant gehalten – im Wesentlichen unstrittig sein, selbst große Teile der Gewerkschaften erkennen ihn an, denn sonst wäre ihr vehementer Einsatz zur Senkung der Lohnzusatzkosten zwecks Hebung des Beschäftigungsstandes kaum verständlich. Des Weiteren sind nicht nur zu hohe Reallöhne als eine der Ursachen für die hiesigen Beschäftigungsprobleme durch empirische Studien gut belegt, sondern ebenso eine zu wenig gespreizte Lohnstruktur. So kommen Fitzenberger und Franz im Rahmen einer detaillierten ökonometrischen Analyse der qualifikatorischen Lohnstruktur zu dem Ergebnis, dass eine Halbierung der Arbeitslosenquote der gering qualifizierten Arbeitnehmer eine Senkung der Nominallöhne in diesem Segment um rund 20 v. H. als Mittelwert erforderlich macht [7]. Warum ist es trotzdem so schwierig, erfolgreich für einen beschältigungsfreundlichen Kurs der Lohnpolitik zu werben? Verständlich wird dieses Problem vor dem Hintergrund, dass sich die Lohnentwicklung für die Unternehmen zeitweise völlig anders darstellt als für die Arbeitnehmer. Im Zeitraum der Jahre 1995 bis 2001 erhöhten sich die realen Bruttolohnkosten (einschließlich der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung), die neben dem Produktivitätsfortschritt von der Kostenseite her gesehen wesentlich die Anzahl der Beschäftigten bestimmen, um fast das Dreifache (nämlich Jahr für Jahr durchschnittlich um 1,73 v. H., also insgesamt um 12,1 v. H.) im Vergleich zu den realen Nettoverdiensten, welche die Arbeitnehmer im Blick haben (0,66 beziehungsweise 4,6 v. H.) [8]. Bezogen auf die realen Nettoverdienste erscheint also der Protest der „Basis“ verständlich, denn die relativ geringen Steigerungsraten der realen Nettoverdienste dienen den Arbeitnehmern als Beleg, so betrachtet, für in der Tat bereits geleistete Lohnzurückhaltung, verbunden mit nachvollziehbaren Unmutsäußerungen über weitergehende Forderungen nach moderaten Lohnabschlüssen. Bedauerlicherweise setzen die Gewerkschaften ihre Mitglieder zu wenig über die realen Bruttolohnkosten in Kenntnis. Insbesondere die Sozialpolitik zeichnet für diesen Keil, der zwischen beide Entgeltbegriffe geschoben wurde, verantwortlich, weil die Finanzierung der meisten Beiträge zur Sozialversicherung am Arbeitsvertrag festgemacht wird. Die Unternehmen entledigen sich der steigenden Zahllast, die ihnen die Sozialpolitik aufbürdet, durch eine Kapitalintensivierung der Produktion und/oder Preiserhöhungen sowie durch Standortverlagerungen ins kostengünstigere Ausland, sodass die Traglast der Sozialpolitik letztlich weitgehend auf die Arbeitnehmer zurückfällt. Deshalb erscheint es sinnvoller, die Finanzierung der meisten Beiträge gleich in die Hände allein der Arbeitnehmer zu legen (nachdem die Arbeitsentgelte einmalig angehoben wurden) und es den Arbeitnehmern freizustellen, aus welchen Einkommensquellen sie ihre (Pflicht-)Beiträge zur Sozialversicherung finanzieren. Der von der Lohnpolitik einzufordernde beschäftigungsfreundliche Kurs kann mithilfe der beiden folgenden Elemente konkretisiert werden:
Gemessen an diesen Kriterien hat die Lohnpolitik des Jahres 2002 eindeutig versagt, indem sie einen beschäftigungsfeindlichen Kurs eingeschlagen hat. Selbst viele Arbeitsplatzbesitzer müssen aufgrund der hohen Lohnabschlüsse um ihren Arbeitsplatz bangen, von den vertanen Arbeitsplatzchancen der Arbeitslosen als den Außenseitern auf dem Arbeitsmarkt erst gar nicht zu reden. Denn die nominalen Lohnsteigerungsraten des Jahres 2002 belaufen sich insgesamt auf knapp 3 v. H. (unter Berücksichtigung von Laufzeiten der Tarifverträge und Einmalzahlungen) [9]. Die von den Wirtschaftsforschungsinstituten im Frühjahr des Jahres 2002 prognostizierte Fortschrittsrate der Arbeitsproduktivität für das Jahr 2002 belief sich gesamtwirtschaftlich betrachtet auf 1,4 v. H., die des Deflators des Bruttoinlandsproduktes auf 1,3 v. H. [10]. Mit anderen Worten, selbst die damaligen Informationen bezüglich der Prognosewerte unterstellt, haben die Tarifvertragsparteien den Verteilungspielraum überzogen, von einem Abschlag zur Schaffung neuer Arbeitsplätze ganz zu schweigen. Noch bedenklicher werden die Lohnabschlüsse, wenn die neueren Prognosewerte – die den Tarifvertragsparteien selbstverständlich nicht bekannt waren – berücksichtigt werden, nämlich nur noch 1,1 v. H. für das Produktivitätswachstum nach letzten Schätzungen [11]. Wie man es dreht und wendet, ein Lohnabschluss von maximal 1,5 v. H., also rund die Hälfte dessen, was tatsächlich vereinbart wurde, hätte das Prädikat „beschäftigungsfreundlich“ für sich in Anspruch nehmen können. Vor diesem Hintergrund grenzt es schon an Zynismus, wenn seitens der Gewerkschaften am 1. Mai 2002 auf Plakaten ein „Stopp dem Arbeitsplatzabbau“ gefordert wurde. Mitunter wird den Arbeitnehmern suggeriert, zumindest ein Teil der sicherlich lästigen Anpassungszwänge ließe sich durch nationale Schutzbestimmungen und internationale Übereinkünfte vermeiden. Dieser Weg führt in die Irre. Soweit es sich bei einer geplanten Sozialunion um allgemein akzeptierte Mindestanforderungen handelt, ist sie überflüssig, da diesbezügliche Bestimmungen bereits von der International Labour Organization (ILO) verbindlich festgelegt wurden und es somit höchstens um die Durchsetzung dieser Regeln gehen kann. Gefordert wird aber häufig eine über Mindestnormen hinausgehende Sozialunion, wobei nach Möglichkeit deutsche Standards als Vorbild dienen sollen. Zu bezweifeln ist zwar, ob eine solche EU-Sozialunion überhaupt wirksam zu Stande kommt, würde sie doch die Arbeitnehmer in Ländern mit geringerer sozialer Absicherung ihres Wettbewerbsvorteils berauben. Darauf werden sich diese Staaten kaum einlassen. Aber selbst davon abgesehen, ist eine Sozialunion abzulehnen, bedeutete sie je nach festgeschriebenen Regelungen einen mehr oder weniger schweren Eingriff in die Wahlfreiheit der Arbeitnehmer. Ihnen würde vorgeschrieben, welchen Teil ihres Leistungsentgeltes sie für ihre soziale Sicherung ausgeben müssen und wie viel sie als Barlohn erhalten, und zwar ohne Berücksichtigung ihrer eigenen Präferenzen. In der EU verfügt jedes Land über eine soziale Mindestabsicherung und es muss der Entscheidung der betreffenden Arbeitnehmer überlassen bleiben, wie sie ihre Einkommen verwenden wollen. 4.2 Institutionelles Regelwerk der LohnbildungMit der Feststellung, dass die Lohnpolitik einen wichtigen Beitrag zur Verminderung der Beschäftigungsprobleme leisten muss, ist noch nicht entschieden, auf welcher Ebene die Lohnbildung vonstatten gehen soll und welche institutionellen Reformen notwendig sind, um in diesem Zusammenhang mehr Flexibilisierung zu gewährleisten. Der Flächentarifvertrag (FTV) ist bekanntlich Gegenstand kontroverser Diskussionen. Häufig wird gefordert, ihn völlig abzuschaffen und ausschließlich auf Lohnverhandlungen auf der betrieblichen Ebene zu setzen. In der Tat kennzeichnet den Flächentarifvertrag eine hohe Regulierungsdichte, welche von seiner Nachwirkung für aus dem Arbeitgeberverband ausgetretene Unternehmen (§ 3 Abs. 3 in Verbindung mit § 4 Abs. 5 Tarifvertragsgesetz TVG) über das Verbot selbst für nicht tarifgebundene Unternehmen mit ihrem Betriebsrat einen Entgeltvertrag abzuschließen, wenn dies (üblicherweise) durch Tarifvertrag geregelt ist und dieser den Abschluss ergänzender Betriebsvereinbarungen nicht ausdrücklich zulässt (§ 77 Abs. 3 Betriebsverfassungsgesetz BetrVG), bis hin zum „Günstigkeitsprinzip“ (§ 4 Abs. 3 TVG) und zur „Allgemeinverbindlicherklärung“ (§ 5 Abs. 1 TVG) reicht. Gleichwohl weist der FTV einige Vorteile im Vergleich zu einer rein betrieblichen Lohnbildung auf, sodass es als eine bessere Strategie erscheint, den FTV soweit zu flexibilisieren, bis er den gewandelten Erfordernissen entspricht, ohne auf seine positiven Aspekte verzichten zu müssen. Wenn auch für einen Lohnbildungsprozess auf der betrieblichen Ebene das damit einhergehende unternehmensspezifische Flexibilisierungspotenzial spricht, so ist zu bedenken, dass die mit der Lohnfindung häufig einhergehenden Konflikte ebenfalls in das Unternehmen verlagert werden. Der Betriebsrat wird nicht immer kooperativ sein, zumindest muss die Unternehmensleitung die wirtschaftliche Situation präzise offen legen und sie damit nach aller Erfahrung publik machen („Tarif der gläsernen Taschen“). Weiterhin mögen die Lohnabschlüsse in für das einzelne Unternehmen schwierigen Zeiten niedriger ausfallen als beim FTV, aber dafür gehen dann die Lohnerhöhungen bei sich verbessernder Geschäftslage schneller und stärker vonstatten. Dies belegen Erfahrungen aus den Vereinigten Staaten. Schließlich ist zu vermuten, dass das Insider-Verhalten besonders auf der betrieblichen Ebene anzutreffen ist. Ein solches Insider-Verhalten besteht darin, die Löhne so auszuhandeln, dass die Arbeitsplatzbesitzer wahrscheinlich beschäftigt bleiben, ohne den Arbeitslosen als den Außenseitern durch Lohnmoderation Beschäftigungschancen einzuräumen. Die Macht der Arbeitsplatzbesitzer (mit höherer Qualifikation) dürfte auf der betrieblichen Ebene stärker als auf der Verbandsebene sein. Dies heißt nicht, dass es auf der Verbandsebene kein Insider-Verhalten gäbe, wie eine Reihe von Gegenbeispielen (des Jahres 2002) zeigt. Gleichwohl kann die Einsicht, dass durch Lohnzurückhaltung den Arbeitslosen geholfen werden sollte, auf der Verbandsebene als eher vermittelbar gelten als auf der Unternehmensebene, bei der ein solcher Beitrag der Arbeitsplatzbesitzer aufgrund seiner insgesamt gesehen geringen quantitativen Bedeutung als kaum lohnend erachtet werden dürfte. Die zahlreichen „Standortsicherungsverträge“, die in vielen Unternehmen in den letzten Jahren abgeschlossen wurden, zeigen dies sehr deutlich, denn in nahezu allen Vereinbarungen war lediglich davon die Rede, dass das Unternehmen für einen bestimmten Zeitraum von betriebsbedingten Kündigungen absehen wolle – als Gegenleistung für Lohnmoderation –, nicht aber davon, wie viele neue Arbeitsplätze geschaffen werden sollen. Eine Möglichkeit der bereits angesprochenen Strategie zur Flexibilisierung des FTV besteht in der Einführung einer wirksamen Öffnungsklausel. Der FTV stellt unter diesen Bedingungen einen Rahmenvertrag mit einer Option zur Nichtanwendung dar: Wenn sich Unternehmensleitung und die Mehrheit der Beschäftigten einig sind, vom FTV abweichende betriebliche Regelungen zu treffen, dann sollte dieser Beschluss ohne weiteren Verzug wirksam werden. Es ist dann eine weitere Frage, ob die Bedingungen, ab deren Erfüllung die Parteien auf der Unternehmensebene von dieser Option Gebrauch machen wollen, dezentral oder im FTV festgelegt werden. Auf keinen Fall sollte die Option nur auf bestehende wirtschaftliche Schwierigkeiten konditioniert werden, weil es beispielsweise sinnvoll oder notwendig sein kann, im Hinblick auf zu erwartende Probleme die Vorgaben des FTV außer Kraft zu setzen. Ein Einspruchsrecht der Tarifvertragsparteien kann vorgesehen werden, dann jedoch nur auf der Grundlage eines vorher fest vereinbarten Schiedsverfahrens mit Unterwerfungszwang, wobei der neutrale Gutachter bereits im Vorhinein einvernehmlich bestimmt und das Verfahren innerhalb eines Monats abgewickelt sein muss. Jeder FTV müsste eine solche oder ähnliche Öffnungsklausel enthalten, um Rechtssicherheit im Hinblick auf § 77 Abs. 3 BetrVG zu gewährleisten. Der Gesetzgeber könnte im Übrigen im TVG diese Öffnungsklausel zwingend vorschreiben, um (wiederkehrende) Auseinandersetzungen über Art und Umfang der Öffnungsklausel überflüssig zu machen. Des Weiteren sollte der Gesetzgeber die Möglichkeit zur Allgemeinverbindlicherklärung abschaffen oder zumindest wesentlich restriktiver handhaben, indem er beispielsweise präzisiert, worin das „öffentliche Interesse“ (§ 5 Abs. 1 TVG) bei einer Allgemeinverbindlichkeit besteht, und dabei eindeutig klarstellt, dass die Abwehr unliebsamer Konkurrenten oder sonstige protektionistische Überlegungen definitiv nicht im öffentlichen Interesse liegen. Außerdem sollte die im Rahmen der Neufassung des Arbeitnehmerentsendegesetzes vom 19.12.1998 dort in § 1 Abs. 3 geschaffene Möglichkeit, Tarifverträge mithilfe einer Rechtsverordnung des Bundesarbeitsministers für allgemeinverbindlich zu erklären, schnellstmöglich außer Kraft gesetzt werden. Nicht nur verstößt eine solche „Rechtsverordnungsermächtigung“ nach Ansicht von Juristen gegen die Garantie der Tarifautonomie gemäß Artikel 9 Grundgesetz, sondern damit wird protektionistischen Bestrebungen Vorschub geleistet. Denn es scheint so, als ob die Befürchtungen, die bereits bei der Verabschiedung des Arbeitnehmerentsendegesetzes geäußert worden sind, von der Realität voll bestätigt werden, nämlich dass dieses Gesetz zusammen mit der Allgemeinverbindlicherklärung der unteren Lohngruppe sich zum Einfallstor eines Protektionismus entwickeln würde, insbesondere wenn die seinerzeitigen Bestrebungen der Bundesregierung, ein „Tariftreuegesetz“ für die Vergabe öffentlicher Aufträge in der Bauwirtschaft und im Personennahverkehr gesetzlich zu verankern, Gesetzeskraft erlangt hätten. Eine solche Tariftreue zwingt Unternehmen und Arbeitnehmer zur Anwendung von Tarifverträgen und widerspricht wohl dem grundgesetzlich verankerten Grundrecht der Koalitionsfreiheit. Des Weiteren ist zu fragen, inwieweit Tariftreue mit den Grundsätzen einer sparsamen öffentlichen Haushaltswirtschaft vereinbar ist. Hat etwa der Steuerzahler für die „harten Lohnrunden“ in der Bauwirtschaft gerade zu stehen? Ferner ist fraglich, ob eine Tariftreue mit den EU-Richtlinien zur Vergabe öffentlicher Aufträge vereinbar ist. Diese Vorschriften sollen bekanntlich einen nationalen Protektionismus verhindern. Mit welchen Argumenten will eigentlich die Bundesregierung protektionistische Begehrlichkeiten anderer Branchen abweisen? Schließlich hätten unter anderem ostdeutsche Bauunternehmer ihren dringend benötigten Wettbewerbsvorteil verloren, da sich die Tariftreue nach dem ursprünglichen Gesetzesentwurf auf die am Ort der Leistungserstellung gültigen Tarifverträge beziehen sollte. Eigentlich hätte dann nur noch ein Gesetz gefehlt, welches jedem Bürger und Unternehmen vorschreibt, bestimmte Leistungen der Bauwirtschaft käuflich zu erwerben, um ein Kartell der Bauwirtschaft perfekt zu machen. 4.3 ArbeitsgerichtsbarkeitForderungen nach mehr Deregulierung auf dem Arbeitsmarkt richten sich indessen nicht nur an den Gesetzgeber und die Tarifvertragsparteien, sondern ebenso an die Arbeitsgerichtsbarkeit, insbesondere das Bundesarbeitsgericht (BAG). Die Berechtigung einer nachdrücklichen Mahnung an die Arbeitsgerichtsbarkeit, ökonomischen Einsichten einen breiteren Raum zu gewähren, liegt darin begründet, dass beachtliche Teile des Arbeitsrechtes richterrechtlich geprägt sind und wesentlich über ökonomisch sinnvolle Normzwecke hinaus erweitert wurden, wobei der ökonomische Sachverstand einzelner Arbeitsrichter als noch steigerungsfähig angesehen werden muss, wie die folgenden Beispiele verdeutlichen. Kommt die Arbeitsgerichtsbarkeit diesem Appell – und mehr können und dürfen diese Ausführungen selbstverständlich nicht beinhalten – nicht nach, dann muss der Gesetzgeber für Abhilfe sorgen. Das BAG hat die Durchschlagskraft des FTV ohne Rücksicht auf etwaige ökonomische Zwänge verschärft. Als erster Beleg kann zunächst die Entscheidung des BAG vom 20. April 1999 angeführt werden, nach der nun auch die Gewerkschaften – und nicht nur, wie vorher, der betroffene Arbeitnehmer – gegen einzelvertragliche tarifwidrige Regelabsprachen zwischen Unternehmensleitung und Betriebsrat klagen können und dies sogar rückwirkend, sofern das Unternehmen der Tarifbindung unterliegt. Wenn sich mithin Betriebsrat und Unternehmensleitung auf vom FTV abweichende Regelungen verständigen, beispielsweise um Arbeitsplätze zu sichern, so gehen sie damit nunmehr ein erhöhtes Risiko in Form einer möglichen Klage der Gewerkschaften ein. Sicherlich: Es sollte eigentlich selbstverständlich sein, dass Verträge, auch Tarifverträge, einzuhalten sind. Aber: Verträge, auch Tarifverträge, deren Befolgung die wirtschaftliche Existenz des Unternehmens bedrohen, sind wegen Wegfalls der Geschäftsgrundlage wohl rechtsunwirksam. Außerdem stünde die Einlegung von Rechtsmitteln gegen solche Vertragsbrüche den betroffenen Arbeitnehmern zu, nicht jedoch den Gewerkschaften, denn sie erleiden keinen Schaden. Diese Gesichtspunkte hätte das BAG bei seiner Entscheidung stärker gewichten müssen. Das mitunter vorgetragene Gegenargument, aufgrund eines Informationsvorsprungs sei dem Unternehmen bei betrieblichen Absprachen eine Täuschung der Arbeitnehmer möglich, ist nicht überzeugend. Abgesehen davon, dass sich der Betriebsrat sehr genau über die wirtschaftliche Situation des Unternehmens informieren wird, bedeutete eine solche Vorgehensweise ex post einen erheblichen Vertrauens- und Reputalionsverlust der Firma, die das Unternehmen – von „end game“-Situationen vielleicht abgesehen – kaum in Kauf nehmen will. Als aus ökonomischer Sicht höchst problematisch erscheint die folgende Meinung des BAG in der Begründung des Beschlusses vom 20. April 1999: „Eine Beschäftigungsgarantie ist nicht geeignet, Verschlechterungen beim Arbeitsentgelt oder bei der Arbeitszeit zu rechtfertigen.“ Dies sei „methodisch unmöglich“, es wäre gewissermaßen „Äpfel mit Birnen“ verglichen worden. Dieser vom BAG bemühte Sachgruppenvergleich widerspricht nicht nur gängigen ökonomischen Überlegungen über den Zusammenhang zwischen Lohnhöhe und Beschäftigung und über die Rolle von Opportunitätskosten, sondern stellt darüber hinaus eine Bevormundung, weil unnötige Einschränkung der Wahlfreiheit der Arbeitnehmer in einer für sie oft existenziellen Situation dar. Wenn das BAG meint, solche Abwägungsprobleme mit Äpfeln und Birnen vergleichen und damit diskreditieren zu müssen, dann darf es sich nicht wundern, wenn seine diesbezüglichen Aussagen in die Nähe der Kategorie „Fallobst“ gerückt werden. Ein weiteres Beispiel für Funktionsstörungen auf Arbeitsmärkten, an denen die Arbeitsgerichtsbarkeit ein gerüttelt Maß an Schuld trägt, stellt der Kündigungsschutz dar. Als Folge der zahlreichen gesetzlichen Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffe (§ 1 Kündigungsschutzgesetz KSchG und § 626 Bürgerliches Gesetzbuch BGB) ist der Kündigungsschutz in Deutschland weitgehend richterrechtlich geprägt und im Laufe der Jahrzehnte in einigen Bereichen weit über die Normzwecke des Gesetzgebers hinaus übersteigert worden. Vor dem Hintergrund einschlägiger Urteile gibt es zahlreiche Beispiele für nahezu prohibitiv wirkende Kündigungsvorschriften [12]. Unmittelbar betroffen sind in diesen Fällen zugleich die Belegschaft, welche die personen- und verhaltensbedingten Störungen des Betriebsablaufs durch leistungsschwache und/oder leistungsunwillige Arbeitnehmer ausgleichen muss, und die Arbeitslosen, da ihnen ein überzogener Arbeitsplatzschutz den Zugang zu den Arbeitsplätzen verwehrt. Der Grund dafür liegt darin, dass Unternehmen Neueinstellungen behutsamer vornehmen und nach Möglichkeit auf Rationalisierungsinvestitionen und Standortverlagerungen ausweichen. Vor allem die Sozialauswahl beim besonderen Kündigungsschutz dient in erster Linie als Schutzvorschrift für die Arbeitsplatzbesitzer. Zusammen mit der Erfahrung, dass der Ausgang von Arbeitsgerichtsprozessen kaum prognostizierbar und zeitraubend ist, führen diese Regelungen dazu, dass sich Unternehmen vom Kündigungsschutz „freikaufen“. So gesehen ist der Kündigungsschutz hier zu Lande zu einem Abfindungshandel degeneriert. Um die Vorwürfe an die Judikatur etwas zu untermauern, seien zwei besonders skurrile Entscheidungen der Arbeitsgerichtsbarkeit angeführt [13]. Beim ersten Beispiel handelt es sich um den Kündigungsschutz für Bummelanten. Ein Schichtarbeiter – gleichzeitig stellvertretendes Betriebsratsmitglied – war innerhalb von 21 Monaten an 104 (!) Tagen zu spät zur Schicht erschienen und hatte zusätzlich seinen Arbeitsplatz fünfzehn Mal vorzeitig und unerlaubt verlassen. Er war vielfach mündlich, fünf Mal schriftlich und zuletzt in einem persönlichen Gespräch vom Geschäftsführer unter Androhung der fristlosen Kündigung beim nächsten Verstoß verwarnt worden. Die Verspätungen setzten sich fort, die Kündigung erfolgte und das vom Schichtarbeiter in Gang gesetzte Verfahren landete schließlich beim Bundesarbeitsgericht (BAG). Dieses entschied zu Gunsten des Schichtarbeiters, denn der Arbeitgeber habe nicht nachgewiesen, dass ihm aus diesem Verhalten ein Schaden entstanden sei, der bei entsprechender lnteressensabwägung eine Kündigung rechtfertige, obwohl das Verhalten „an sich“ einen wichtigen Grund für eine fristlose Kündigung darstellen könne. Beim zweiten Beispiel war einem U-Bahnzugführer in Berlin gekündigt worden, weil er mit seinem privaten Pkw mit einem Blutalkoholspiegel von 2,73 (!) Promille einen Unfall verursacht hatte. Das BAG hat im Jahr 1997 mit beiden Vorinstanzen zu Gunsten des Fahrers entschieden, denn die Trunkenheitsfahrt sei nur ein einmaliger Vorgang im privaten Bereich gewesen, und überdies rechtfertige der Entzug der Pkw-Fahrerlaubnis die Kündigung schon deshalb nicht, weil er als U-Bahnzugführer keiner Pkw-Fahrerlaubnis bedürfe. Von der Verantwortung der U-Bahn-Betriebsleitung für die Sicherheit der Fahrgäste war in der Begründung mit keinem Wort die Rede [14]. Remedur kann mithilfe einer grundlegenden Reform des Kündigungsschutzgesetzes geschaffen werden. Unbestritten bleibt, dass Arbeitnehmer vor Willkürmaßnahmen geschützt bleiben müssen. Für betriebsbedingte Kündigungen wird bei Abschluss des Arbeitsvertrages eine klare Abfindungsregelung getroffen, es sei denn, der Arbeitnehmer verzichtet auf diesen Kündigungsschutz und erhält im Gegenzug eine höhere Entlohnung. Eine Sozialauswahl entfällt. Bei persönlichem Fehlverhalten des Arbeitnehmers liegt die Beweislast bei ihm, dass dem Unternehmen dadurch keinerlei Nachteile erwachsen. 4.4 BetriebsverfassungsgesetzDer Gesetzgeber muss sich zusätzlich zu den bereits vorgetragenen Flexibilisierungsmaßnahmen einer weiteren Deregulierung des Arbeitsmarktes befleißigen. Ein Beispiel dafür ist das Betriebsverfassungsgesetz. Sicherlich haben sich viele Unternehmen mit den vor der Novellierung des BetrVG bestehenden Regelungen arrangiert und arbeiten kooperativ und vertrauensvoll mit ihrem Betriebsrat zusammen. Aber wenn das BetrVG tatsächlich eine so allgemein segensreiche Einrichtung wäre wie gelegentlich behauptet, dann kämen die Unternehmen doch wohl ganz von selbst auf die Idee, einen Betriebsrat einzurichten. Des gesetzgeberischen Zwangs bedürfte es dazu nicht, es sei denn, man huldigt der Vorstellung, die Unternehmen müssten zu ihrem „Glück“ gezwungen werden. Um zu verhindern, dass Arbeitgeber und Arbeitnehmer zu Geiseln einer gewerkschaftlich organisierten Minderheit werden, sollte eine Deregulierung des BetrVG folgende drei Aspekte ins Auge fassen: Erstens bleibt es einer Mehrheitsentscheidung aller stimmberechtigten Beschäftigten überlassen, ob in dem betreffenden Unternehmen ein Betriebsrat eingerichtet wird, wobei die Stimmen von Teilzeitbeschäftigten gewichtet werden. Zweitens tragen künftig die Arbeitnehmer hälftig die Kosten ihres Betriebsrates und die Entgeltabrechnung weist die entsprechenden Betrage explizit aus. Drittens wird die Einrichtung eines Betriebsrates auf Unternehmen mit mehr als fünfzig Beschäftigten begrenzt und Freistellungen von Betriebsratsmitgliedern beginnen bei Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten. 5 Reform der Systeme der sozialen SicherungZu den wirtschaftspolitischen Herausforderungen mit sehr hoher Priorität gehört die Reform der Systeme der sozialen Sicherung. Mit der Umgestaltung der Rentenversicherung erfolgte – bei aller Kritik im Detail – ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung, indem das Umlageverfahren zu Gunsten des Kapitaldeckungsverfahrens zurückgefahren wurde. Die bisherigen Korrekturen des Rentenversicherungssystems reichen aber offensichtlich nicht aus, denn die Beitragssätze werden – entgegen den seinerzeitigen Beteuerungen – weiter ansteigen, selbst die Schwankungsreserve ist bereits stark abgeschmolzen. Die Bundesregierung wird nicht umhin kommen, das gesetzliche Zugangsalter in die Rentenversicherung um ein oder gar zwei Jahre heraufzusetzen und generell versicherungsmathematisch äquivalente Abschläge bei Perspektiven für den Wirtschaftsstandort Deutschland einem vorgezogenen Eintrittstermin einzuführen. Wie dem auch immer sein mag, der grundlegende und notwendige Systemwechsel ist bei der Rentenversicherung vollzogen, nicht aber bei der Arbeitslosenversicherung und im Gesundheitssystem. Hier besteht dringender Handlungsbedarf. 5.1 Arbeitslosenversicherung und SozialhilfeEs mag vielleicht verwundern, wieso die beiden Systeme Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe in einem Atemzug genannt werden. Das liegt daran, dass Zusammenhänge zwischen Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe bestehen und die derzeitigen Regelungen die falschen Anreize setzen: Sie bestrafen die Arbeitsaufnahme und belohnen das Nichtstun. Betrachten wir das folgende Beispiel. Im Jahre 2001 belief sich das monatliche Haushaltsnettoeinkommen einer westdeutschen fünfköpfigen Familie mit einem Arbeitnehmer, der den typischen Niedriglohn von brutto 8,70 € pro Stunde verdiente, einschließlich Kindergeld und Wohngeld auf 1739 €. Dieselbe Familie besaß, sofern keine weiteren Einkommen vorhanden waren, hingegen einen monatlichen Sozialhilfeanspruch in Höhe von 1865 €, also 126 € mehr pro Monat. Damit werden keine Anreize zur Arbeitsaufnahme gewährleistet, aber es kommt noch schlimmer: Nimmt der Sozialhilfeempfänger eine Arbeit auf, dann liegt der maximale anrechnungsfreie monatliche Hinzuverdienst bei der Arbeitslosenhilfe bei 165 € und bei der Sozialhilfe bei 70 €. Anders ausgedrückt: Der implizite Steuersatz (die „Transferentzugsrate“, also der Verlust an Unterstützung für jeden zusätzlichen Euro Einkommen) beläuft sich zunächst auf 85 v. H. und später auf 100 v. H. Niemand arbeitet bei einem Steuersatz von 100 v. H., bestenfalls in der Schattenwirtschaft. Deren Anteil am offiziell gemessenen Bruttoinlandsprodukt betrug nach Berechnungen von F. Schneider im Jahre 2000 rund 16 v. H. [15]. Die Unsinnigkeit dieses Zustands – nicht nur aus ökonomischer Sicht – liegt auf der Hand. Hinzu kommen diverse Ineffizienzen aufgrund des Nebeneinanders von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe bis hin zu den bekannten „Verschiebebahnhöfen“: Da die Arbeitslosenhilfe vom Bund, die Sozialhilfe von den Kommunen finanziert wird, lohnt es sich für die Kommune, den arbeitslosen Sozialhilfeempfänger in einem dafür eigens geschaffenen Arbeitsverhältnis unterzubringen und Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten, bis er Ansprüche an die Arbeitslosenversicherung erworben und die Kommune ihn damit finanziell bei der Bundesanstalt für Arbeit (BA) „abgeladen“ hat. Die Politik hat – und dies zu konstatieren, ist erfreulich – den anstehenden Reformbedarf erkannt. Dazu bedurfte es im Übrigen keiner „Hartz-Kommission“; entsprechende Vorschläge liegen seit längerer Zeit auf dem Tisch. Statt einer kleinen Lösung in Form der ins Auge gefassten Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe, sollte die Bundesregierung indes einen größeren Wurf im Hinblick auf ein umfassendes Reformkonzept wagen. Auch hier braucht das Rad nicht neu erfunden zu werden, wie das folgende Modell illustriert, welches auf drei Säulen beruht:
Dieses Modell stellt in Teilen eine Option des Reformvorschlags des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie dar [15]. Die Bundesregierung kann sich aber auch andere Modelle zu Eigen machen, wie etwa das Konzept des ifo-lnstituts, das sich seinerseits die ziemlich erfolgreichen Regelungen in den Vereinigten Staaten zum Vorbild nimmt („Earned lncome Tax Credit“, EITC) [16]. Aber eines darf und sollte die Bundesregierung nicht tun: Nur halbherzig an das Problem herangehen und es letztlich so zu belassen, wie es ist. 5.2 Reform des GesundheitswesensDas deutsche Gesundheitssystem steuert auf den Kollaps zu [17]. Permanente Ausgabensteigerungen, Ressourcenverschwendung sowie die demographische Entwicklung bedrohen die Existenzfähigkeit der gesetzlichen Krankenkassen immer stärker. Bisher haben sich alle Bemühungen, dieser Bedrohung zu begegnen, als wirkungslos erwiesen. Bedauerlicherweise wählt die öffentliche Diskussion häufig einen vordergründigen Ausgangspunkt, nämlich die Stabilität der Beiträge zur (gesetzlichen) Krankenversicherung. Im Hinblick auf die Belastung der Unternehmen aufgrund steigender Lohnzusatzkosten ist dieser Aspekt zwar wichtig. Die Ursache dafür ist allerdings die bereits thematisierte, ökonomisch fragwürdige Aufteilung in „Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge“, obgleich die Arbeitnehmer letztlich das Gros der Traglast schultern. Aber für die Beurteilung des Gesundheitswesens als solches ist dieser Aspekt weniger relevant. Denn warum soll es den Leuten verwehrt sein, einen möglichst umfassenden und qualitativ anspruchsvollen Gesundheitsdienst in Anspruch zu nehmen, wenn er ihren Präferenzen entspricht und sie bereit sind, dafür zu bezahlen? Das Problem liegt woanders. Drei Defizite belasten das deutsche Gesundheitssystem: Die Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung sind mit versicherungsfremden Umverteilungselementen überfrachtet, es findet zu wenig Wettbewerb zwischen den Krankenkassen statt und der Eigenvorsorge der Bevölkerung kommt zu wenig Berücksichtigung zu. Eine Reform des Gesundheitssystems muss an diesen drei Aspekten ansetzen. Die Überfrachtung der Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung mit versicherungsfremden Umverteilungsanliegen kann daran verdeutlicht werden, dass Familienangehörige nahezu beitragsfrei sind und die Beitragszahlungen mit zunehmendem Arbeitseinkommen ebenfalls steigen (bis zu einer Höchstgrenze). Wieso eigentlich? Erstens stellt die ohne Zweifel notwendige Förderung der Familien doch wohl ein gesamtgesellschaftliches Anliegen dar, zu dessen Finanzierung alle Steuerzahler herangezogen werden sollten und nicht nur die Beitragszahler der gesetzlichen Krankenversicherung. Zweitens leiden die Bezieher höherer Einkommen wohl kaum regelmäßig unter kostspieliger zu kurierenden Krankheiten, sodass ihre am Arbeitseinkommen festgemachten höheren Beiträge unter Risikoäquivalenzgesichtspunkten gerechtfertigt wären. Die in diesem Zusammenhang vielfach beschworene Solidarität ist dann doch wieder eine Aufgabe der Gemeinschaft aller Bürger. Folglich besteht der erste Teil des Reformvorschlags darin, die bisherigen lohnbezogenen Prämien und die kostenlose Mitversicherung durch personenbezogene risikoäquivalente Prämien zu ersetzen und allfällige Umverteilungsanliegen mithilfe der allgemeinen Besteuerung zu regeln. Ein zweites Grundproblem ist der mangelhafte Wettbewerb zwischen den Krankenkassen. Bekanntlich werden ohne ausreichenden Wettbewerb Wirtschaftlichkeitsreserven nicht genutzt und eine wirksame Kostenkontrolle und Kostendämpfung kann ohne Wettbewerb kaum erreicht werden, selbst nicht mit noch so ausgefeilten Budgetierungsmaßnahmen, die eher an längst überwunden geglaubte Elemente einer sozialistischen Planwirtschaft erinnern. Grundvoraussetzung für den notwendigen Wettbewerb zwischen den Krankenkassen ist die Möglichkeit der Versicherten, jederzeit von einer Versicherung zu einer anderen zu wechseln. Zwei Blockaden verhindern dies derzeit. Zum einen hat der „Risikostrukturausgleich“ die Aufgabe, Unterschiede zwischen den gesetzlichen Krankenkassen teilweise auszugleichen, die sich aus der Versichertenstruktur ergeben, also der Verteilung „günstiger“ und „ungünstiger“ Risiken im Hinblick auf Einkommen, Beitragsfreiheit und Ausgaben auf unterschiedliche Krankenkassen. In gewissen Grenzen ist ein solcher Risikoausgleich im derzeit herrschenden System notwendig – ansonsten bestünde die Gefahr eines Zusammenbruchs des Versicherungsmarktes –, aber er lähmt zugleich den Wettbewerb zwischen den Krankenkassen. Die zweite Blockade ergibt sich daraus, dass die bei den privaten Krankenkassen für jeden Versicherten individuell gebildeten Altersrückstellungen nach derzeitigen Regelungen bei einem Wechsel der Versicherung nicht übertragbar sind, mit der Folge, dass dieser wegen prohibitiv hoher Beiträge bei der aufnehmenden Versicherung für Versicherte in höherem Alter unterbleibt. Die Auflösung beider Blockaden – sicherlich nicht einfach umzusetzen – besteht darin, dass jede Krankenversicherung für jeden Versicherten übertragbare individuelle Altersrückstellungen bildet und alle Krankenkassen miteinander im Wettbewerb stehen. Dann kann zudem der Risikostrukturausgleich stark abgeschmolzen werden und letztlich wohl entfallen. Gewiss: Hier sind eine ganze Reihe von teilweise schwierigen Detailfragen zu klären. Jedoch: Unüberwindliche Hürden für diesen zweiten Reformschritt sind nicht auszumachen. Das dritte Kernelement der Reform beinhaltet die Steigerung der Eigenverantwortung der Versicherten. Dazu gehört zunächst eine Trennung zwischen Regelleistungen, für die eine Versicherungspflicht verankert wird, und Wahlleistungen, auf die der Einzelne nur bei Abschluss einer entsprechenden Zusatzversicherung Anspruch hat. So ist beispielsweise eine uneingeschränkte freie Wahl des Arztes und Krankenhauses allein bei entsprechenden Zusatzversicherungen möglich, während bei den Regelleistungen die Versicherten nur zwischen den Ärzten und Krankenhäusern wählen können, mit denen ihre Krankenkasse Verträge über die Zusammenarbeit und Leistungsvergütung abgeschlossen hat, wobei sich die Krankenhäuser ausschließlich über Leistungsentgelte finanzieren (die bisherige duale Finanzierung wird aufgegeben). Mit der Bestimmung der Regelleistungen und einer korrespondierenden Mindestversicherungspflicht wird der Bereich, in dem die sozialen Garantien voll zur Geltung kommen sollen – der Staat steht hier notfalls für die Beiträge ein –, begrenzt und gegen Missbrauch abgeschirmt. Hinzu kommt eine prozentuale Selbstbeteiligung der Versicherten an allen Gesundheitsleistungen, Medikamenten und Hilfsmitteln, notfalls übernimmt die Sozialhilfe diesen Selbstbehalt [18]. 6 Eine 10-Punkte-AgendaDie Quintessenz der vorgetragenen Überlegungen, nämlich in erster Linie neue, wettbewerbsfähige Arbeitsplätze zu schaffen, aber zudem die tatsächlich vorhandenen offenen Stellen zu besetzen, lässt Perspektiven für den Wirtschaftsstandort Deutschland sich in folgender Agenda zusammenfassen:
Literaturverzeichnis
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