Straßenbau wird in Deutschland von der öffentlichen Hand betrieben und ist ein Abbild der föderativen Struktur der Bundesrepublik. Daher kann man die öffentliche Hand beim Verkehrswegebau als „Nachfragemonopolisten“ bezeichnen. Straßenbauprodukte dürfen nur dann auf Bundesfernstraßen verwendet werden, wenn sie ein Freigabeverfahren mit positivem Ausgang durchlaufen haben. Schon aus haftungsrechtlichen Gründen werden auch im nachgeordneten Straßennetz vom Bund freigegebene Produkte verwendet (Stand der Technik). Zur Vermeidung von Handelshemmnissen ist die Anwendung der harmonisierten Europäischen Normen (hEN) in Zukunft zwingend vorgeschrieben. Es dürfen dann nur noch CE-gekennzeichnete Produkte am Markt angeboten werden. Da das CE-Kennzeichen aber kein Qualitätskriterium ist, werden auch künftig nationale Freigabeprüfungen auf der Basis der hEN und begleitender nationaler Regelwerke stattfinden. Die Verpflichtung, in Zukunft nur noch CE-gekennzeichnete Bauprodukte verwenden zu dürfen, wird im Zusammenwirken mit dem nationalen Freigabesystem dazu führen, dass es in Zukunft noch weniger als heute möglich sein wird, von Regelwerken abzuweichen und ungeprüfte Produkte der Straßenausstattung verwenden zu können.

Der Fachvortrag zur Veranstaltung ist im Volltext verfügbar. Das PDF enthält ein Bild und eine Tabelle.

Straßenbau wird in Deutschland fast ausschließlich von der öffentlichen Hand betrieben und ist ein Abbild der föderativen Struktur der Bundesrepublik. Der Bund ist zwar „Besitzer“ der Bundesfernstraßen (Bundesautobahnen und Bundesstraßen) und damit zuständig für deren Bau, Betrieb und Unterhalt, hat aber diese Aufgabe an die Bundesländer übertragen – das ist das Prinzip der „Auftragsverwaltung“. Für das nachgeordnete Straßennetz sind die jeweiligen Gebietskörperschaften (Bundesländer, Landkreise, Gemeinden) zuständig. Daher kann man die öffentliche Hand beim Verkehrswegebau als „Nachfragemonopolisten“ bezeichnen. Diese Situation ist nur vordergründig von Vorteil: Die Gebietskörperschaften haben die Verkehrssicherungspflicht für die ihnen unterstehenden Straßen und sind auch sonst dem Gemeinwohl verpflichtet. Sie müssen daher besonders stark darauf achten, dass allen Anbietern von Straßenbauprodukten Gerechtigkeit widerfährt und ein reger Wettbewerb ermöglicht wird. Da ist die Position des Nachfragemonopolisten eher hinderlich.

Gesetzliche und damit allgemeingültige Grundlage für die Beschaffung von Produkten der Straßenausstattung ist die Straßenverkehrsordnung (StVO). In der Verwaltungsvorschrift (VwV) zur StVO werden für einen Teil der Straßenausstattung (z. B. Verkehrszeichen und Lichtsignalanlagen) bestimmte technische Sachverhalte geregelt. Technische Spezifikationen wie Richtlinien, Merkblätter, Zusätzliche Technische Vertragsbedingungen und Richtlinien (ZTV), Technische Lieferbedingungen (TL) bzw. Technische Prüfbedingungen (TP) werden vom BMVBW für den Geschäftsbereich der Bundesfernstraßen (je nach Bedeutung des jeweiligen Regelwerkes) eingeführt und den obersten Straßenbaubehörden der Bundesländer für deren Geschäftsbereich zur Anwendung empfohlen.

Die Ubereinstimmung eines Produktes mit den durch das jeweilige Regelwerk gesetzten Anforderungen wird je nach Produktgruppe durch Vergabe einer Prüfnummer nach einer erfolgreichen Freigabeprüfung, Vergabe einer Prüfnummer in Verbindung mit einem freiwilligen Gütezeichen oder einem verbindlich akkreditierten RAL-Gütezeichen wie im Bereich Verkehrszeichen dokumentiert.

Mit der Schaffung eines einheitlichen europäischen Wirtschaftsraumes und einheitlicher Anforderungen an Bauprodukte, zu denen auch die Produkte der Straßenausstattung gehören, müssen die bisher geltenden Anforderungen überarbeitet und den europäischen technischen Spezifikationen angepasst werden, um eventuelle Handelshemmnisse auszuräumen.

Deshalb wurde von der Europäischen Kommission mit der Bauproduktenrichtlinie ein Instrument geschaffen, auf dessen Basis für das Gebiet der Europäischen Gemeinschaft Mindestanforderungen für Produkte im Bauwesen festgelegt werden. Mit diesen Bauprodukten müssen Bauwerke errichtet werden können, die unter Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit gebrauchstauglich sind und die die nachfolgend genannten wesentlichen Anforderungen gemäß Anhang 1 der Bau produktenrichtlinie erfüllen:

• Mechanische Festigkeit und Standsicherheit
• Brandschutz
• Hygiene, Gesundheit und Umweltschutz
• Nutzungssicherheit
• Schallschutz
• Energieeinsparung und Wärmeschutz.

Diese Anforderungen bilden die Grundlage zur Erstellung der notwendigen technischen Spezifikationen auf europäischer Ebene. Anfänglich wurden diese Spezifikationen als sogenannte Eurocodes von Gremien der Kommission selber erstellt. Heute beauftragt die Kommission das CEN (Comité Européen de Normalisation) als zentrales europäisches Normungsinstitut mit der Erstellung der notwendigen Normen im Wege eines Mandates. Mandatierte Produktanforderungen werden in einer harmonisierten Europäischen Norm (hEN) beschrieben. Weitergehende Anforderungen können in einer freiwilligen Europäischen Norm (EN) beschrieben werden. Eine Europäische Norm kann sowohl mandatierte Eigenschaften als auch freiwillige Eigenschaften enthalten. In einem Anhang (Anhang ZA) wird der mandatierte Teil der Norm beschrieben.

Mit der Mandatierung fällt ein Produkt unter die Regelungen der Bauproduktenrichtlinie und darf ohne entsprechendes Konformitätsnachweisverfahren und CE-Zeichen, das die Erfüllung dieser Nachweisverfahren sichtbar dokumentiert, im europäischen Wirtschaftsraum nicht in den Verkehr gebracht werden. Der Umfang der Nachweisverfahren ist abhängig von der Bedeutung des Produktes zur Erfüllung der wesentlichen Anforderungen und wird mit dem Mandat festgelegt. Für die Produkte der Straßenausstattung ist die Grundlage die wesentliche Anforderung „Nutzungssicherheit“. Produktumfang und jeweilige Nachweisstufe sind im Mandat Nr. 111 „Straßenausstattung“ (circulation fixtures) der Europäischen Kommission festgelegt (Tabelle 1).

Tabelle 1: Mandat 111 der Europäischen Kommission

Die Nachweisstufe 1 bedeutet, dass der Hersteller eine werkseigene Produktionskontrolle und die Prüfung von Proben nach einem festgelegten Prüfplan durchführen muss. Einer von der Europäischen Kommission notifizierten PÜZ-Stelle (Prüf-, Überwachungs- und Zertifizierungsstelle; deutsche PÜZ-Stellen werden beim Deutschen Institut für Bautechnik (DIBt) akkreditiert) obliegt die Erstprüfung des Produktes, die Erstinspektion des Werkes und der werkseigenen Produktionskontrolle sowie die laufende Überwachung, Beurteilung und Anerkennung der werkseigenen Produktionskontrolle. Die Nachweisstufe 3 fordert nur eine Erstprüfung des Produktes durch den Hersteller und die Durchführung einer werkseigenen Produktionskontrolle.

Bisher verlangte das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) in vielen Fällen, dass Straßenbauprodukte nur dann auf Bundesfernstraßen verwendet werden dürfen, wenn sie ein Freigabeverfahren mit positivem Ausgang durchlaufen haben. Den für das nachgeordnete Straßennetz zuständigen Behörden wurde vom BMVBW empfohlen, auch in deren Geschäftsbereich nur vom Bund freigegebene Produkte zu verwenden. Dazu sind die nachgeordneten Behörden nicht verpflichtet; aber sie richten sich schon aus haftungsrechtlichen Gründen in aller Regel danach, da die Rechtsprechung hier sehr auf der Seite des Straßennutzers steht: Vor Gericht wird ein vom Bund gesetzter technischer Standard ohne weiteres als Stand der Technik angesehen. Behauptet ein bei einem Verkehrsunfall zu Schaden gekommener Verkehrsteilnehmer, dass der Unfall darauf zurückzuführen ist, dass der Straßenbaulastträger ein Bauprodukt eingesetzt hat, dass nicht dem vom Bund gesetzten Standard entsprochen hat, liegt die Beweislast beim Straßenbaulastträger. Dieser muss nachweisen, dass der Unfall jedenfalls nicht auf die Abweichung vom Bundesstandard zurückzuführen ist. Durch diese Praxis waren die Regelungen des Bundes und die damit verbundenen Freigabeprüfungen de facto für das ganze Straßennetz wirksam.

Europäische Normen für Straßenbauprodukte enthalten sehr oft Anforderungsklassen; nur so ist es möglich, die Interessen aller an der Erarbeitung der Norm beteiligten Länder zu berücksichtigen. Ein Produkt darf bereits dann CE-gekennzeichnet werden, wenn es die jeweils niedrigste Klasse erfüllt, d. h. das geringste in einer hEN beschriebene Qualitätsniveau besitzt. Die niedrigste Klasse stellt den kleinsten gemeinsamen Nenner dar, auf den sich die CEN-Mitgliedsstaaten einigen können haben; in vielen Fällen entspricht diese Klasse jedoch nicht den vormaligen Anforderungsniveaus vieler Mitgliedsstaaten. Andererseits enthalten diese Normen keine Anwendungskriterien. Der vorgesehene Verwendungszweck („intended use“) ist allein Sache der einzelnen Staaten. Ohne Anwendungsrichtlinien ist jedoch keine Europäische Norm in der Praxis verwendbar. Deshalb muss die Einführung von EN – und erst recht von hEN – von nationalen Regelungen begleitet werden. In diesen wird die Auswahl der Anforderungsklassen festgelegt, es werden Anwendungskriterien und Einsatzbereiche genannt sowie Freigabeverfahren definiert. Diese Verfahrensweise wird natürlich auch für Bauprodukte gelten, für die eine Europäische Technische Zulassung (ETZ) vorliegt, weil diese den hEN quasi gleichgestellt sind. ETZ werden für Bauprodukte erteilt, für die eine Normung im europäischen Rahmen als noch nicht sinnvoll angesehen wird, weil sie entweder zu neuartig sind oder nur von einem oder sehr wenigen Herstellern angeboten werden. Wie mit einer ETZ umzugehen ist, ist noch offen, da sich die Behörden sehr schwer tun werden, ein Produkt einzusetzen, das vielleicht nur von einer einzigen Firma geliefert wird. U.U. wird es darauf hinauslaufen, dass bei der Erarbeitung nationaler Regelwerke Produkte mit ETZ sinnvoll berücksichtigt werden, ohne dennoch Monopole zu schaffen.

Da das CE-Kennzeichen wie ausgeführt nur die Erfüllung eines bestimmten Konformitätsnachweises dokumentiert und nur das geringste in einer hEN beschriebene Qualitätsniveau eines Produktes beschreibt, kann es nicht unbedingt als Qualitätskriterium angesehen werden. Es wird daher auch in Zukunft nicht ausreichen, um in Deutschland den Marktzugang zu erlangen. Es werden deshalb auch weiterhin Freigabeprüfungen auf der Basis nationaler Freigabeverfahren stattfinden, allerdings dann im Rahmen der durch die hEN gesetzten Grenzen. Die Verpflichtung, in Zukunft nur noch CE-gekennzeichnete Bauprodukte verwenden zu dürfen, wird im Zusammenwirken mit dem nationalen Freigabesystem dazu führen, dass es in Zukunft noch weniger als heute möglich sein wird, ungeprüfte Produkte im Verkehrswegebau verwenden zu können. So gab es z. B. bisher DIN-Normen, in denen die lichttechnischen Eigenschaften von Signalgebern festgelegt waren. Da Signalanlagen überwiegend in den Straßennetzen von Städten und Gemeinden eingesetzt werden, sah der Bund keine Notwendigkeit, für die relativ wenigen Signalgeber im Zuge von Bundesfernstraßen den Marktzugang zu regeln, etwa durch die Vorschrift, nur DIN-geprüfte Signalgeber einzusetzen. Die kommunalen Behörden hatten ebenfalls kein Interesse an solchen Regelungen, vermutlich weil deren Durchsetzung mit erhöhten Signalgeber-Kosten verbunden gewesen wären. Signalgeber unterliegen jedoch dem Mandat 111 der EU, so dass in Zukunft nur CE-gekennzeichnete Signalgeber auf den Markt gebracht werden dürfen. Das setzt die Erfüllung der einschlägigen Euronormen voraus, diese haben daher de facto eine höhere Wirkungskraft als bisherige nationale Normen.

Der Einsatz von Produkten der Straßenausstattung hat unterschiedliche Rechtsbedeutung (so sind z. B. Verkehrszeichen in der StVO, also einem Bundesgesetz, verankert), die Kriterien für ihren Einsatz haben großen Einfluss auf die Straßenbaukosten, die Verkehrssicherheit und die Ökologie. Diese Situation und der eingangs genannte föderative Charakter des Straßenwesens bedingen, dass es sehr unterschiedliche Arten von Regelwerken im Bereich der Straßenausstattung gibt. Man kann davon ausgehen, dass auch die die Einführung der hEN begleitenden nationalen Regelwerke sehr unterschiedlichen Charakter haben werden und von unterschiedlichen Gremien erarbeitet werden. Folgende Gruppen von Regelwerken sind zu unterscheiden:

• DIN-Normen (Restnormen und Anwendungsnormen)
• Regelwerke, vom BMVBW oder der BASt herausgegeben
• Regelwerke, von der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV) herausgegeben.

Je nach Bedeutung des Produktes werden teilweise auch die von der FGSV oder der BASt herausgegebenen Regelwerke vom BMVBW per Erlass eingeführt. Auch der Prozess der Erarbeitung dieser Regelwerke richtet sich nach der Art und Bedeutung des Produktes. Es wird streng darauf geachtet, dass bei der Erarbeitung die Interessen aller betroffenen Kreise – Straßenbauverwaltungen, Industrie, Verbände – gewahrt werden.

Wie bereits ausgeführt, kann das CE-Kennzeichen nicht unbedingt als Qualitätskriterium angesehen werden. Nationale Freigabeverfahren werden auch in Zukunft notwendig sein, weil kein Mitgliedsland der EU auf die in seinem nationalen Gesetzeswerk verankerten Anforderungen an nunmehr mandatierte Produkte zwangsläufig verzichten muss; es hat vielmehr den Anspruch, diese Anforderungen in den harmonisierten Normen wiederzufinden. Sind diese national verankerten Eigenschaften für die Europaische Norm nicht relevant, kann das Mitgliedsland diese Eigenschaften in nationalen Regelwerken festlegen. So werden heute in Deutschland Verkehrszeichen nach DIN-Normen und einem Regelwerk der Güteschutzgemeinschaft für Verkehrszeichen geprüft und vom BMVBW bzw. von der BASt freigegeben. Die Erfüllung der Anforderungen wird durch die Vergabe eines RAL-Gütezeichens dokumentiert. Dieses Freigabesystem soll im Prinzip erhalten bleiben und das Gütezeichen soll als zusätzliches nationales Zeichen vergeben werden können. Das Bild 1 zeigt ein denkbares Freigabemodell für Produkte, in diesem Fall für Verkehrszeichen, die in der Europäischen Norm nur unvollständig beschrieben worden sind und durch nationale Vorgaben ergänzt werden müssen, um überhaupt funktionstauglich zu sein.

Bild 1: Künftiges Freigabemodell für Verkehrszeichen

Vermeidung von Handelshemmnissen ist eine der Säulen im gemeinsamen europäischen Markt. Dem wird durch die sogenannte „Notifizierung“ der Regelwerke Rechnung getragen: Nationale Regelwerke sind nach Brüssel zu schicken und dort notifizieren zu lassen. Das BMVBW schickt das Regelwerk via Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit zur Europäischen Kommission, diese schickt es an alle EU-Mitgliedsländer m. d. B. um Stellungnahme, ob das Regelwerk Handelshemmnisse enthält. Wenn ja, müssen die entsprechenden Regelungen abgeändert werden. Das deutsche Bemühen, EU-konform zu handeln, geht so weit, dass selbst Regelwerke, die nicht den Bestimmungen der Bauproduktenrichtlinie unterliegen und die für Produkte gelten, die ausschließlich in Deutschland eingesetzt werden, in Brüssel notifiziert werden.

Ähnlich wie bei den Verkehrszeichen wird für den Bereich Fahrbahnmarkierungen überlegt, die Freigabe von Markierungen nach ZTV M 02 und TL-M in Form einer Freigabeliste zu dokumentieren und die Produkte mit einem zusätzlichen nationalen Zeichen zu versehen. Der Vorteil für die Behörden wäre, dass bei Ausschreibungen/eingehenden Angeboten und bei Kontrollen während der Ausführung vor Ort schneller erkannt werden könnte, ob es sich um ein freigegebenes Produkt handelt. Die Hersteller = Zeicheninhaber hätten ein zusätzliches Marketingargument beim Vermarkten ihrer Produkte im In- und Ausland.

Auch im Bereich Fahrzeugrückhaltesysteme (das sind z. B. Schutzplanken, Betonschutzwände, Anpralldämpfer) werden ähnliche Überlegungen angestellt. Im Teil 1 der „Richtlinien für passiven Schutz an Straßen durch Fahrzeugrückhaltesysteme“ (RPS) ist festgelegt, welche Leistungsfähigkeit nach DIN EN 1317 Fahrzeugrückhaltesysteme je nach Ort und Verwendungszweck im Straßenraum aufweisen müssen. Der Teil 2 soll eine „Freigabeliste“ oder „Positivliste“ der zur Verwendung denkbaren Schutzeinrichtungen enthalten. In diese Liste könnten Systeme nach folgenden Kriterien aufgenommen werden:

• angeboten von europäischen Herstellern
• angeboten von deutschen Herstellern
• mit einem positiven Prüfbericht einer beliebigen Prüfstelle
• mit einem positiven Prüfbericht nach EN 1317/DIN EN 1317 einer beliebigen Prüfstelle
• mit einem positiven Prüfbericht nach EN 1317/DIN EN 1317 einer PÜZ-Stelle nach BPR
• mit einem positiven Prüfbericht nach EN 1317/DIN EN 1317 der BASt (BASt ist PÜZ-Stelle nach Bauproduktenrichtlinie).

Hier stellt sich sofort die Frage, wer eine solche Liste führen und veröffentlichen soll und welche Verbindlichkeit eine solche Liste haben kann: Das BMVBW, die BASt oder die FGSV? Selbst eine einfache Liste, die nur die am Markt vorhandenen Systeme enthält, bekommt schnell die Funktion einer de facto-Freigabeliste. Den Status einer Freigabeliste bekommt eine solche Liste umso mehr, je strenger die Kriterien sind, nach denen die Systeme in die Liste aufgenommen werden. Gleichzeitig muss man sich aber umso stärker um Gleichbehandlung bemühen, weil diejenigen, die sich nicht in der Liste wiederfinden, dann Anlass zur Klage finden werden.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass endgültige Festlegungen zum Marktzugang von Produkten der Straßenausstattung unter der Bauproduktenrichtlinie erst möglich sein werden, wenn Erfahrungen mit der Umsetzung der harmonisierten Normen und deren Anwendung vorliegen. Für den Bereich der Straßenausstattung steht fest, dass die davon betroffenen Produkte im europäischen Regelwerk nur unvollständig beschrieben werden konnten und deshalb nationale Festlegungen zwingend notwendig sind. Dies bedeutet für den Marktzugang, dass zum einen die Regelungen nach der Bauproduktenrichtlinie für harmonisierte Eigenschaften Anwendung finden und durch nationale Regelungen und Freigabeverfahren ergänzt werden müssen. Neu ist auf Jeden Fall die nunmehr generelle Anwendungspflicht der harmonisierten Europäischen Normen und die ausschließliche Verwendung CE-gekennzeichneter Produkte.