| FGSV-Nr. | FGSV 001/23 |
|---|---|
| Ort | Mannheim |
| Datum | 15.09.2010 |
| Titel | Lärmminderung – Eine Herausforderung für den Bund |
| Autoren | MR Horst Werner Bergs |
| Kategorien | Kongress |
| Einleitung | Ein hoher Anteil der Bevölkerung fühlt sich durch Straßenverkehrslärm belästigt oder stark belästigt. Neben der Einschränkung der Lebensqualität durch Beeinträchtigung der Kommunikation und Konzentration oder Störung der Nachtruhe kann Lärm auch ein Gesundheitsproblem darstellen. Studien zeigen, dass eine starke Verkehrslärmbelastung als ein Faktor für Herz-Kreislauf-Erkrankungen anzusehen ist. Der vom Straßenverkehr erzeugte Lärmpegel steht in direkter Beziehung zur Verkehrsstärke auf der Straße. Der Bund als Baulastträger der Bundesfernstraßen, den am höchsten belasteten Straßen, stellt sich der sich daraus ergebenden besonderen Verantwortung für den Lärmschutz. Nachdem Ende der 1970er Jahre ein Gesetz zur umfassenden Regelung des Verkehrslärmschutzes wegen der zu erwartenden finanziellen Belastung der Straßenbaulastträger durch eine Pflicht zur Lärmsanierung gescheitert war, wurde in der Verkehrslärmschutzverordnung von 1990 eine gesetzliche Regelung getroffen, die sich auf die Lärmvorsorge beim Neubau oder der wesentlichen Änderung von Verkehrswegen beschränkt. Ergänzend stellt der Bund als freiwillige Leistung Haushaltsmittel für die Lärmsanierung, also Lärmschutzmaßnahmen an seinen bestehenden Bundesfernstraßen, zur Verfügung. Mit seinen beiden Nationalen Verkehrslärmschutzpaketen von 2007 und 2009 beabsichtigte der Bund, im Bereich seiner Straßen vor allem die Lärmsanierung mit ihren gegenüber den Vorsorgegrenzwerten bis zu 13 dB(A) höheren Auslösewerten voranzubringen. Im Rahmen des Nationalen Verkehrslärmschutzpakets I wurde auch bei der Lärmsanierung den aktiven Schutzmaßnahmen, wie dem Bau von Lärmschutzwällen und -wänden oder dem Einbau Lärm mindernder Fahrbahnoberflächen, Vorrang eingeräumt vor passiven Lärmschutzmaßnahmen, wie dem Einbau von Lärmschutzfenstern. Gleichzeitig wurden die Haushaltsmittel für diesen Zweck verdoppelt. Die längerfristig geplante Annäherung der Auslösewerte für die Lärmsanierung an die Vorsorgewerte wurde im Nationalen Verkehrslärmschutzpaket II dahingehend konkretisiert, dass bis spätestens 2011 die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine Absenkung um 3 dB(A) geschaffen werden sollten. Mit der Umsetzung bereits im Haushalt 2010 hat der Bund einen bedeutenden ersten Schritt auf dem Weg zu einer Verbesserung der Lärmsituation an Bundesfernstraßen gemacht. |
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| Volltext | Der Fachvortrag zur Veranstaltung ist im Volltext verfügbar. Das PDF enthält alle Bilder und Formeln.1 EinleitungAm 27. August 2009 hat das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung bereits sein zweites Nationale Verkehrslärmschutzpaket veröffentlicht. Der Grund ist in der Einleitung nachzulesen: Mobilität als eine Grundvoraussetzung unseres wirtschaftlichen Erfolgs und wichtiger Bestandteil unserer Lebensqualität hat auch negative Folgen für die Umwelt. Insbesondere die mit dem steigenden Verkehrsaufkommen verbundenen Geräusche werden von der Bevölkerung immer weniger hingenommen. Das Thema Lärmschutz nimmt nicht nur bei neuen Infrastrukturvorhaben breiten Raum beim Dialog mit den Bürgern ein, auch an hochbelasteten bestehenden Verkehrswegen wird der Ruf nach mehr und besserem Lärmschutz immer lauter. Rund 80 % aller Bürger fühlen sich durch Verkehrslärm belästigt, davon allein 60 % durch Straßenverkehrslärm. Deshalb verwundert es nicht, dass sich die Politik dem Lärmschutz als Schwerpunktthema angenommen hat. Bereits im Koalitionsvertrag zur 16. Legislaturperiode wurde als Ziel angegeben: „Wir streben eine Trendwende bei der Lärmbelästigung der Bevölkerung, insbesondere im Bereich Verkehrslärmschutz, an. Dazu werden wir ein Lärmminderungsprogramm entlang von bestehenden Bundesfernstraßen und Schienen entwickeln“ [1]. Auch im Koalitionsvertrag der aktuellen Legislaturperiode liest man: „Wir werden den Lärmschutz verbessern“ und weiter: „Die Akzeptanz für einen weiteren Ausbau der Verkehrsinfrastruktur hängt entscheidend davon ab, dass die Lärmbelastung der Bevölkerung reduziert wird“ [2].
2 LärmwirkungenWas ist Lärm, was bewirkt er? Alles was wir hören ist Schall, aber lange noch kein Lärm. Erst wenn Schall subjektiv als störend oder belästigend empfunden wird spricht man von Lärm. So kann Schall in Form von Musik dem einen Genuss bereiten, von anderen aber als Lärm empfunden werden. Die Hauptlärmquellen, denen man sich im täglichen Leben ausgesetzt sieht, sind neben dem Verkehrslärm durch Straßen-, Schienen- und Luftverkehr der Industrie- und Gewerbelärm sowie der vom Menschen selbst ausgehende verhaltensbezogene Lärm. Lärm wirkt je nach Intensität auf unterschiedliche Weisen nachteilig auf die ihm ausgesetzten Menschen. Die Wirkungen reichen von einer Minderung der Lebensqualität durch Beeinträchtigung der Kommunikation und Störung der Nachtruhe bis hin zu Gesundheitsproblemen. Auch wenn es bislang an einem strengen Beweis fehlt, dass Verkehrslärm krank macht, so belegen Studien doch einen signifikanten Zusammenhang zwischen der Verkehrslärmbelastung und dem Risiko für Herz-Kreislauf-Erkrankungen. So kommt eine vom Umweltbundesamt herausgegebene Studie [3] zum Ergebnis, „dass besonders oberhalb von Tages-Immissionspegeln von 65 dB(A) außerhalb der Wohnungen das Herz-Kreislauf-Risiko für Männer nachhaltig ansteigt, und zwar in einer Größenordnung von 20 Prozent (ohne Berücksichtigung der Wohndauer) bis 30 Prozent (bei Betrachtung von Personen mit längerer Wohndauer) gegenüber Männern aus ruhigeren Gebieten mit Tages-Immissionspegeln bis 60 dB(A).“ [4] Auch wenn in der Studie zugestanden wird, dass wichtige Fragen offenblieben, beispielsweise, warum entsprechende Effekte nicht bei Frauen beobachtet werden konnten, bestätigen ihre Ergebnisse einen Zusammenhang zwischen starkem Verkehrslärm und Herz-Kreislauf-Erkrankungen.
3 Nationale Regelungen zum VerkehrslärmschutzDer Schutz der Bevölkerung vor Verkehrslärm ist kein neues Thema. Bereits seit 1974 schreibt das Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (kurz: Bundes-Immissionsschutzgesetz oder BImSchG) in § 41 Absatz 1 vor, dass „bei dem Bau oder der wesentlichen Änderung öffentlicher Straßen ... sicherzustellen (ist), dass durch diese keine schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche hervorgerufen werden können, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind“. Zweierlei fällt an dieser Vorschrift auf: zum Ersten findet sie nur beim Neu- und Ausbau von Straßen Anwendung, also nicht an bestehenden Straßen, zum Zweiten wurden keine Immissionsgrenzwerte festgesetzt, ab denen die Regelung greifen soll. Die Grenzwerte und das Verfahren zur Ermittlung der Emissionen oder Immissionen sollten erst in einer Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates festgelegt werden (§ 43 Absatz 1 BImSchG). Einen weiteren unbestimmten Rechtsbegriff enthält § 41 BImSchG in seinem Absatz 2, wonach „Absatz 1 … nicht (gilt), soweit die Kosten der Schutzmaßnahme außer Verhältnis zu dem angestrebten Schutzzweck stehen würden“. Dieser abstrakte Vorbehalt bereitet der Praxis bis heute Kopfzerbrechen, da er für die Abgrenzung von aktiven zu passiven Lärmschutzmaßnahmen maßgeblich ist. Maßnahmen, die am Verkehrsweg selbst angreifen, werden als aktiv bezeichnet. Darunter fallen insbesondere:
Auch die Erfüllung der in § 50 BImSchG normierten Pflicht, bereits bei der Planung darauf zu achten, dass schädliche Umwelteinwirkungen auf Wohngebiete vermieden werden, wird zu den aktiven Lärmschutzmaßnahmen gezählt. Bild 1: Lärmschutz an der Bundesautobahn A 9 im Bereich München Passive Lärmschutzmaßnahmen sind Verbesserungen an Gebäuden. Dies sind insbesondere:
Bereits 1974 hatte der Bundesminister für Verkehr den Entwurf einer Verordnung erstellt, die die genannten Regelungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ergänzen und damit ihre Anwendung in der Praxis ermöglichen sollte. Die Festlegung der Immissionsgrenzwerte war jedoch von Anfang an umstritten und schwierig und führte letztlich dazu, dass die Bundesregierung von einer Verordnungsregelung Abstand nahm [5]. Stattdessen legte sie den Entwurf eines Gesetzes zum Schutz gegen Verkehrslärm an Straßen und Schienen vor [6]. Dieses sollte an die Stelle der Regelungen zum Verkehrslärmschutz in den §§ 41 bis 43 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes treten. Es legte Immissionsgrenzwerte differenziert nach Gebietsarten fest und definierte, was unter der wesentlichen Änderung einer Straße als Anknüpfung für Lärmschutzmaßnahmen zu verstehen ist. Über den bisherigen § 41 BImSchG hinausgehend, sah der Gesetzentwurf in § 6 auch Lärmschutz an bestehenden Bundesfernstraßen vor. Derartige Maßnahmen werden allgemein als Lärmsanierung bezeichnet, in Abgrenzung zu den sogenannten Lärmvorsorgemaßnahmen beim Neu- und Ausbau von Straßen. An der Regelung der Lärmsanierung scheiterte letztendlich das Gesetzesvorhaben. Der Bundesrat forderte zwar ihre Erstreckung auf die Straßen aller Baulastträger, also auch der Länder und Kommunen, wollte aber insbesondere im Hinblick auf die damit verbundene finanzielle Belastung der Kommunen die im Laufe der parlamentarischen Beratungen abgesenkten Immissionsgrenzwerte nicht mittragen [7]. Ein Vermittlungsverfahren scheiterte und mit Beschluss vom 18. Juli 1980 verweigerte der Bundesrat die erforderliche Zustimmung zu dem Gesetz [8]. Mit dem Scheitern des Verkehrslärmschutzgesetzes endeten vorerst die gesetzgeberischen Aktivitäten zur Festlegung von Immissionsgrenzwerten. Die im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens gewonnenen Erkenntnisse nutzte der Bundesminister für Verkehr, um mit seinen „Richtlinien für den Verkehrslärmschutz an Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes“ [9] den für den Bund in Auftragsverwaltung tätigen obersten Straßenbaubehörden der Länder eine einheitliche Handhabung beim Lärmschutz zu ermöglichen. Für die Lärmvorsorge wurden folgende Immissionsgrenzwerte vorgegeben:
Länder und Gemeinden verfuhren in ähnlicher Weise. Diese Verfahrensweise wurde von den Betroffenen in der Regel akzeptiert und von den Gerichten anerkannt. Auch das Bundesverfassungsgericht beantwortet in einer Entscheidung zum Lärmschutz [10] die entsprechende Frage, dass eine gesetzliche Festlegung der Immissionsgrenzwerte verfassungsrechtlich nicht geboten sei. Allerdings habe der Gesetzgeber mit der Verordnungsermächtigung in § 43 BImSchG die Bundesregierung als Verordnungsgeber nicht nur ermächtigt, sondern auch beauftragt, die in dieser Vorschrift vorgesehenen Regelungen für die Durchführung des Lärmschutzes im Verordnungswege zu treffen [11]. Diesem Auftrag kam die Bundesregierung nach, als sie am 24. November 1989 dem Bundesrat die Sechzehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verkehrslärmschutzverordnung – 16. BImSchV) mit der Bitte um Zustimmung übersandte [12]. Mit einer lediglich klarstellenden Änderung am Verordnungstext neben Korrekturen an den Lärmberechnungsverfahren in den Anlagen zur Verordnung stimmte der Bundesrat zu. Weil sie sich auf das Bundes-Immissionsgesetz stützt beschränkt sich ihr Anwendungsbereich wegen § 41 BImSchG auf die Lärmvorsorge, also den Bau oder die wesentliche Änderung öffentlicher Straßen. Nach dem Grad der Schutzbedürftigkeit legt sie in § 2 Absatz 1 Immissionsgrenzwerte für bestimmte bauliche Anlagen und für bestimmte Gebietsarten fest:
Gegenüber der bisherigen Verwaltungspraxis auf der Grundlage der oben genannten Richtlinie des Bundesministers für Verkehr liegen die Immissionsgrenzwerte 3 dB(A) niedriger, was in der Wirkung einer Halbierung der maßgeblichen Verkehrsstärke entspricht. Die Richtlinie selbst wurde 1997 angepasst. Sie enthält heute keine materiellen Lärmschutzregelungen mehr; ihr Zweck ist die Gewährleistung einheitlicher Verfahrensweisen bei Lärmschutzmaßnahmen an den Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes. Dabei geht ihr Anwendungsbereich über die Lärmvorsorge hinaus, indem auch die Durchführung von Lärmsanierungsmaßnahmen geregelt wird. Seit dem Scheitern des Verkehrslärmschutzgesetzes gibt es bis heute keine ernsthaften Bestrebungen für eine gesetzliche Regelung der Lärmsanierung, also des Lärmschutzes an bestehenden Straßen. Für den Bereich seiner Bundesfernstraßen stellt der Bund seit 1978 als freiwillige Leistung Haushaltsmittel für Lärmsanierungsmaßnahmen zur Verfügung. Auf diese besteht jedoch im Unterschied zur gesetzlich geregelten Lärmvorsorge kein Rechtsanspruch. Lärmsanierungsmaßnahmen sind nur im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel möglich und entsprechend Haushaltsvermerk nur bei Überschreitung von Auslösewerten, die bis Ende 2009 mit 60 dB(A) nachts und 70 dB(A) tags für allgemeine Wohngebiete 11 dB(A) über den Vorsorgegrenzwerten lagen.
4 UmgebungslärmAuch auf europäischer Ebene erkannte man, dass etwas zur Bekämpfung des Lärms getan werden musste. Mit der am 18. Februar 2002 in Kraft getretenen „Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Bewertung und die Bekämpfung von Umgebungslärm“ sollen schädliche Auswirkungen, einschließlich Belästigung, durch Umgebungslärm verhindert, ihnen vorgebeugt oder sie vermindert werden. Die Umgebungslärmrichtlinie verlangt, nach Größenordnung zeitlich gestaffelt, jeweils für Straßen, Schienen, Flugplätze sowie darüber hinaus in Ballungsräumen auch für Industrie- und Gewerbeanlagen einschließlich Häfen die Aufstellung von Lärmkarten: Bis zum 30. Juli 2007 waren Lärmkarten zu erstellen für Hauptverkehrsstraßen mit einem Verkehrsaufkommen von mehr als 6.000.000 Fahrzeugen pro Jahr, Haupteisenbahnstrecken mit mehr als 60.000 Zügen pro Jahr, Großflughäfen und Ballungsräume mit mehr 250.000 Einwohnern. Bis zum 30. Juni 2012 müssen Lärmkarten erstellt werden für sämtliche Hauptverkehrsstraßen, Haupteisenbahnstrecken und Ballungsräume. Im Anschluss an die Lärmkartierung hat, soweit erforderlich, zur Regelung von Lärmproblemen zeitlich gestaffelt zum 18. Juli 2008 und zum 18. Juli 2013 die Aufstellung von Aktionsplänen zu erfolgen. Die Umsetzung der Umgebungslärmrichtlinie erfolgte in Deutschland durch das Gesetz vom 24. Juni 2005 zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, mit dem diesem die §§ 47a ff. eingefügt wurden, und durch die Verordnung über die Lärmkartierung (34. BImSchV) vom 15. März 2006. Zuständig für die Kartierung und die Lärmaktionsplanung sind nach § 47e BImSchG die Gemeinden oder die nach Landesrecht zuständigen Behörden. Lediglich für die Lärmkartierung von Schienenwegen des Bundes ist das Eisenbahnbundesamt zuständig. Die Lärmkarten der ersten Stufe liegen vor. Wo sie Lärmprobleme ausweisen, werden oder wurden die Lärmaktionspläne der ersten Stufe ausgearbeitet. Da sich in der Umgebungslärmrichtlinie keine Definition dafür findet, was unter Lärmproblemen zu verstehen ist, gibt es auch keine vorgegebenen Schwellen- oder Auslösewerte für die Aktionspläne. Die Erfahrung zeigt, dass sich die zuständigen Behörden an den bisherigen Werten für die Lärmsanierung an Bundesfernstraßen von 70 dB(A) tags und 60 dB(A) nachts orientieren. Eine Analyse der Lärmkarten zeigt, dass der weit überwiegende Teil der Betroffenen an Straßen in der Baulast der Kommunen lebt und dass diese die Hauptlast für Sanierungsmaßnahmen zu tragen haben. Das ist wesentlich auch dadurch bedingt, dass in den zurückliegenden Jahren in den Kommunen, im Gegensatz zum Bund, kaum Lärmsanierungsmaßnahmen durchgeführt worden sind. Im Hinblick auf die angespannte Haushaltslage vieler Kommunen hat der Bund jedoch 2009 im Rahmen des Konjunkturprogramms II Mittel in Höhe von 3,5 Mrd. Euro zur Modernisierung der kommunalen Infrastruktur, unter anderem für die Lärmsanierung an kommunalen Straßen zur Verfügung gestellt. 5 Das Nationale Verkehrslärmschutzpaket 2007Am 2. Februar 2007 stellte das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) ein Nationales Verkehrslärmschutzpaket [13] vor, das unter dem Motto stand „Lärm vermeiden – vor Lärm schützen“ und neue sowie bereits laufende Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm beinhaltete (Bild 2). Wörtlich heißt es: „Das Paket zielt auf eine Trendwende bei der Lärmbelastung und bietet eine Plattform für weitere Diskussionen und Beiträge aller Beteiligten. Es macht den hohen Stellenwert deutlich, den das Thema Lärmreduzierung für die Verkehrspolitik hat. Das Verkehrslärmschutzpaket zielt auf Vermeidung bzw. Begrenzung von Lärm an der Quelle. Dies ist die wirksamste Lärmvorsorge: Gegen Lärm, der gar nicht erst in die Umgebung gelangt, braucht niemand technisch und finanziell aufwändig geschützt zu werden.“ Bild 2: Nationales Verkehrslärmschutzpaket
Mit seinem Verkehrslärmschutzpaket verfolgte das Bundesministerium drei Strategien:
Bereits im Vorfeld waren die Haushaltsmittel für Lärmsanierungsmaßnahmen an Bundesfernstraßen um 25 Mio. € verdoppelt worden. Dies gab den Spielraum, auch bei der Lärmsanierung, wie bislang nur bei der Lärmvorsorge, an Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes dem aktiven Lärmschutz Vorrang vor passiven Schutzmaßnahmen einzuräumen. Gleichzeitig wurde zugestanden, neben Lärmschutzwällen und -wänden auch lärmmindernde Fahrbahnoberflächen als Lärmsanierungsmaßnahme einzusetzen. Unter Hinweis darauf, dass aktive Lärmschutzmaßnahmen den Vorteil haben, über den Schutz der betroffenen Wohnungen hinaus auch den Lärm im Außenbereich sowie für die umgebende Bebauung zu mindern, wurden die obersten Straßenbaubehörden der Länder gebeten, von den eröffneten Möglichkeiten verstärkt Gebrauch zu machen. Tatsächlich konnte in den Folgejahren ein deutlicher Anstieg der Ausgaben für Lärmsanierungsmaßnahmen registriert werden (Bild 3). Bild 3: Ausgabensteigerung bei den Lärmsanierungsmaßnahmen Als wichtige Vorhaben im Bereich Straßenverkehr führte das Verkehrslärmschutzpaket auf:
Als längerfristiges Ziel war eine Annäherung der Auslösewerte für die Lärmsanierung an die bis zu 13 dB(A) strengeren Vorsorgewerte ins Auge gefasst. 5.1 Aktualisierung der RLS-90Die „Richtlinien für den Lärmschutz an Straßen“ (RLS-90) wurden 1990 eingeführt. Durch die Aufnahme ihres Berechnungsteils als Anlage 1 zur Verkehrslärmschutzverordnung wurden sie zum bundesweit verbindlichen Berechnungsverfahren des von Straßen ausgehenden Lärms. Mit einer Überarbeitung der Richtlinien sollen die Emissionsannahmen neueren Erkenntnissen angepasst werden, denn die Fahrzeuge sind heute höher motorisiert, sie fahren schneller und das Rollgeräusch hat zugenommen. Für die vom Lärm Betroffenen kann damit ein verbesserter Schutz erreicht werden, weil bei gleichbleibenden Immissionsgrenzwerten etwas höhere Lärmbelastungen ausgerechnet werden. Im Ergebnis bedeutet das für Anwohner an stark befahrenen Straßen, dass sie eher in den Genuss von Lärmschutzmaßnahmen kommen und diese wirksamer ausgeführt werden. 5.2 Lärmschutz bei SeitenstreifenfreigabenBei hoch belasteten 4-streifigen Autobahnen erfolgt oftmals aus Kapazitätsgründen im Vorgriff auf einen 6-streifigen Ausbau durch Ummarkierung eine Freigabe des Seitenstreifens als Fahrstreifen (Bild 4). Dadurch wird vorab die Leistungsfähigkeit erhöht, allerdings unter Inkaufnahme von Geschwindigkeitsbeschränkungen. Bild 4: Seitenstreifenfreigabe auf der A 9 in Bayern (Quelle: BMVBS) Um den Anwohnern Lärmschutz zu gewährleisten, sollten nach dem Nationalen Verkehrslärmschutzpaket solche Fälle zukünftig unter die Lärmvorsorge fallen. Dieser Hinweis wurde in einem Schreiben des BMVBS an die obersten Straßenbaubehörden der Länder vom 27. März 2007 umgesetzt, wonach bei einem Seitenstreifen, der dauerhaft als Fahrstreifen genutzt werden soll, eine hierfür durchgeführte bauliche Ertüchtigung durch Verbreiterung oder Verstärkung als erheblicher baulicher Eingriff im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 2 der Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV) zu werten ist. Die Lärmvorsorgeansprüche auslösende wesentliche Änderung setzt allerdings neben dem erheblichen baulichen Eingriff noch eine dadurch verursachte Lärmsteigerung von mindestens 3 dB(A) oder eine Steigerung auf mindestens 70 dB(A) tags oder 60 dB(A) nachts voraus. 5.3 Härtefälle an ÜbergangsbereichenIn den Übergangsbereichen zwischen Neu- oder Ausbauabschnitten von Bundesfernstraßen und Straßenabschnitten ohne Baumaßnahme sind Sprünge im Lärmschutzniveau wegen der unterschiedlichen Lärmgrenzwerte für Lärmvorsorge und Lärmsanierung unvermeidlich. Um gleichwohl Härtefälle zu vermeiden, versprach das Nationale Verkehrslärmschutzpaket eine flexiblere Handhabung des Lärmschutzes. Dementsprechend wurden die obersten Straßenbaubehörden vom BMVBS gebeten, beim Bau und der wesentlichen Änderung von Bundesfernstraßen den Bereich zwischen Bauanfang und Bauende so festzulegen, dass im Übergangsbereich von bestehender und neuer, beziehungsweise wesentlich geänderter Trasse, Härtefälle durch Sprünge im Lärmschutzniveau zwischen benachbarten Gebäuden möglichst vermieden werden. Die Anwohner, die nicht mehr unmittelbar im Bereich der baulichen Änderung wohnen, aber doch die volle Verkehrsmenge vor ihrer Haustür haben, sollen so auch noch in den Genuss von Lärmschutzmaßnahmen kommen können. 5.4 Fahrbahnübergänge an BrückenZur Reduzierung der Belästigung durch impulsartige und stark störende Geräusche am Beginn einer Brücke versprach das Verkehrslärmschutzpaket, diese Brückenübergänge zu verbessern oder nach und nach durch leisere Konstruktionen zu ersetzen. Solche Maßnahmen wurden bereits an mehreren Brücken durchgeführt. Bild 5: Pegelschrieb Fahrbahnübergang 5.5 Forschungen zum Lärmschutz im StraßenbauNeben der Umsetzung konkreter Maßnahmen zur Verbesserung des Lärmschutzes an Straßen sah das Nationale Verkehrslärmschutzpaket eine Intensivierung der Forschung vor, um insbesondere bei der Lärmminderung weitere Fortschritte zu erzielen. Neben ergänzender Forschung im Zusammenhang mit der Aktualisierung des Lärmberechnungsverfahrens RLS-90 wurde auf die Themen leise Straßenoberflächen, leisere Reifenprofile und die technische Verbesserung von Lärmschutzwänden in Form und Ausstattung besonderer Wert gelegt. Dabei stand die Vermeidung von Lärm im Vordergrund, damit einmal entstandener Lärm nicht durch immer aufwändigere Wälle und Wände an seiner Ausbreitung gehindert werden muss.
6 Das Nationale Verkehrslärmschutzpaket II von 2009Mit dem Nationalen Verkehrslärmschutzpaket II vom 27. August 2009 [14] wurde das Lärmschutzprogramm des BMVBS fortgeschrieben. Zur Erreichung strategischer Ziele werden darin neben der Erwähnung wichtiger laufender Vorhaben aus dem ersten Paket, wie der Aktualisierung des Lärmberechnungsverfahrens und dem Einbau lärmarmer Fahrbahnübergänge an Brücken, auch neue Projekte aufgeführt: Um bis zum Jahr 2020 die Lärmbelästigung durch Straßenverkehr um 30 % zu senken, was einer Pegelminderung um etwa 5 dB(A) entspricht [15], sollen die bisherigen Maßnahmen unter anderem um folgende ergänzt werden:
6.1 Absenkung der LärmsanierungswerteNachdem der Bund 2006 die jährlich für die Lärmsanierung an seinen Bundesfernstraßen zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel auf rund 50 Mio. Euro verdoppelt hatte, war absehbar, dass der Sanierungsbedarf bei den bestehenden Auslösewerten bis 2015 im Wesentlichen beseitigt werden könnte. Zu diesem Ergebnis tragen auch die vielen Ausbauvorhaben an bestehenden Autobahnen bei, bei denen sogar die anspruchsvolleren Lärmvorsorgewerte einzuhalten sind. Vor diesem Hintergrund sah das Lärmschutzpaket vor, dass spätestens im Bundeshaushalt 2011 die Grundlage geschaffen werden sollte, die Lärmsanierungswerte um deutlich wahrnehmbare 3 dB(A) an die bis zu 13 dB(A) niedrigeren Vorsorgewerte anzunähern. Diese Verbesserung wurde auf Vorschlag des BMVBS bereits für das Haushaltsjahr 2010 umgesetzt. Die Absenkung der Auslösewerte um 3 dB(A) entspricht in ihrer akustischen Wirkung einer Halbierung der Verkehrsmenge und bedeutet konkret, dass sich der Schutz der Anwohner vor Lärm verbessert. Zum einen kann eher als bisher Lärmschutz gewährt werden, zum anderen kommen mehr Betroffene entlang von Bundesfernstraßen in den Genuss von Lärmschutz. 6.2 LärmkumulationSchwer zu lösen und deshalb bisher auch ungelöst ist die Frage, wie das Zusammentreffen verschiedener Lärmquellen zu behandeln ist. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz und ihm zwangsläufig folgend die Verkehrslärmschutzverordnung gehen von der isolierten Betrachtung des einzelnen Verkehrswegs aus. Diese Sichtweise wird von der Rechtsprechung im Grundsatz nicht beanstandet. Erst wenn der neue oder der zu ändernde Verkehrsweg im Zusammenwirken mit vorhandenen Vorbelastungen anderer Verkehrswege insgesamt zu einer Lärmbelastung führt, die mit Gesundheitsgefahren oder einem Eingriff in die Substanz des Eigentums verbunden ist, hält das Bundesverwaltungsgericht eine Berechnung der Lärmbeeinträchtigung nach Maßgabe eines Summenpegels für geboten [16]. Weil der Schallpegel im logarithmischen Maß Dezibel angegeben wird, erhöht sich beim Zusammentreffen von zwei Lärmquellen der größere Beurteilungspegel um höchstens 3 dB(A), bei einem Lärmpegelunterschied von 6 dB(A) lediglich um etwa 1dB (A). Den Zusammenhang zeigt das Diagramm V der Anlage 1 zur Verkehrslärmschutzverordnung (Bild 6). Bild 6: Diagramm zur Bildung eines Summenpegels zweier Schallquellen Auch wenn sich die Berechnung von Summenpegeln für jeden Immissionsort noch relativ einfach bewerkstelligen lässt, ist das eigentliche Problem, mit welchem Anteil jeder beteiligte Baulastträger zu den Kosten der Gesamtlärmschutzmaßnahme beizutragen hat noch nicht gelöst. Eine Lösung bedarf, um verbindlich zu sein, der gesetzlichen Festlegung. Um gleichwohl einen ersten Schritt in Richtung Gesamtlärmbetrachtung zu tun, sollen bei Bündelungslagen von Bundesfernstraßen und Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes Lärmsanierungsmaßnahmen künftig so dimensioniert und geplant werden, dass der Lärm beider Verkehrsträger berücksichtigt wird. 6.3 Lärmmindernde Fahrbahnbeläge für InnerortsstraßenInnerorts, also auch an Ortsdurchfahrten von Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes, konnte bislang Lärmschutz weitgehend nur mit passiven Maßnahmen gewährt werden, weil einerseits wegen der baulichen Enge keine Lärmschutzwände errichtet werden konnten, andererseits auch keine Fahrbahnbeläge zur Verfügung standen, die bei Geschwindigkeiten bis 50 km/h lärmmindernd wirkten. Doch haben in letzter Zeit im europäischen Ausland, insbesondere der Schweiz [17], und auch in Deutschland auf kommunaler Ebene, beispielsweise in Düsseldorf [18], Versuche mit neu entwickelten lärmmindernden Belägen erfolgversprechende Ergebnisse gezeigt. Was jedoch fehlt, ist eine akustische Bewertung und Klassifizierung solcher Fahrbahnbeläge. Das heute vorgeschriebene Lärmberechnungsverfahren nach den RLS-90 kennt keine Fahrbahnoberflächen, denen bei Geschwindigkeiten bis 50 km/h eine lärmmindernde Wirkung zugestanden wird. Dieser Mangel soll im Rahmen der anstehenden Überarbeitung der RLS-90 beseitigt werden. Die Bundesanstalt für Straßenwesen, eine dem BMVBS nachgeordnete wissenschaftliche Behörde, hat dazu bereits die Voraussetzungen durch Entwicklung geeigneter Messverfahren geschaffen [19]. 7 AusblickMit den in den beiden Nationalen Verkehrslärmschutzpaketen aufgeführten Maßnahmen, die zu einem großen Teil bereits umgesetzt sind oder sich in der Umsetzung befinden, hat der Bund einen großen Schritt zu einem verbesserten Lärmschutz getan. Er ist aber allein nicht in der Lage, die gesteckten Ziele zu erreichen. Länder und Kommunen, aber auch Fahrzeughersteller, sind aufgefordert, ihren Beitrag zu mehr Lärmschutz zu leisten. Der Bund selbst ist offen für neue Ideen, wie der Lärmschutz an seinen Straßen verbessert werden kann. Aktuelles Beispiel ist sein Vorhaben, durch den Einsatz von Fotovoltaik eine Mitfinanzierungsquelle für einen verbesserten Lärmschutz zu erschließen (Bild 7). Bild 7: Titelbild der Statistik des Lärmschutzes an Bundesfernstraßen 2007, Fotovoltaikanlage an der A 92 bei Freising
8 Literaturverzeichnis
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