Am 1. 1. 2005 trat das neue Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land NRW in Kraft, nach welchem die Kommunen spätestens ab 2009 das System der doppelten Buchführung für ihre Geschäftsvorfälle anwenden müssen. Hierfür musste für den gleichen Zeitpunkt eine Eröffnungsbilanz vorgelegt werden, welche eine Vermögens- und Schuldenübersicht beinhaltet. Es muss das gesamte Vermögen sowohl finanziell als auch materiell aufgeführt sein“ [NKFG NRW, 2004]. „Mit der Einführung der Neuen Kommunalen Finanzsteuerung verfolgt die Landesregierung Ziele, die für die weiteren Perspektiven unserer Kommunen im Land entscheidende Bedeutung haben:

• weitere Verbesserung der Steuerungsfähigkeit in den Kommunen durch konsequente Produktorientierung und Steuerung über Ziele und Kennzahlen,
• vom Geldverbrauchskonzept zum Ressourcenverbrauchskonzept: Förderung nachhaltiger Haushaltswirtschaft und intergenerativer Gerechtigkeit,
• mehr Transparenz im kommunalen Haushalt für die Bürgerinnen und Bürger“ [NKF in NRW; Handreichung für Kommunen, Düsseldorf, 2005].

Nach Aufstellung der Eröffnungsbilanz ist unter Berücksichtigung der Vorgaben des Handelsrechts das Vermögen kontinuierlich fortzuschreiben. Dazu ist die Anlagenbuchhaltung auf qualitätsgesicherte Informationen von der Fachseite her angewiesen. Daher sind entsprechende Geschäfts- und Informationsprozesse (Meldevorgänge über Änderungen) erforderlich. Dabei gilt auch für das Führen der Anlagenbuchhaltung das Gebot der Wirtschaftlichkeit. Daher sind Mindeststandards zu definieren, an denen sich die Fachleute orientieren können, um so sich nicht in ineffizienter Kleinteiligkeit zu verlieren [Lamberti, 2013]. In der LH Düsseldorf wurde zur Ersterfassung des Vermögens auf der Basis der seinerzeit verfügbaren Datengrundlage ein sehr pragmatischer Ansatz gewählt. Die Fortschreibung erfolgt mittels eines klar strukturierten, einfach handhabbaren Aktualisierungsalgorithmusses. Da die damit gewonnenen finanztechnischen Aussagen jedoch nicht die im gewünschten bzw. erforderlichen Maß steuerungsrelevanten Erkenntnisse produzieren, werden derzeit das Verfahren und die Prozesse in Richtung einer feinteiligeren Betrachtung modifiziert. Es bieten sich als neu zu definierenden Anlagegüter die teilabschnittsspezifischen Flächen des digitalen Netzmodells an. Diese deutlich feinteiligeren Anlagegüter werden auf Basis der fortgeschriebenen Anlagengüter der Eröffnungsbilanz über ein geeignetes Disaggregationsmodell finanztechnisch versorgt. Die zukünftigen bilanzrelevanten Änderungen gehen einher mit Bestandsdatenpflege der Straßendatenbank. Dazu sind entsprechende Kommunikationswege zu etablieren. Die Anlagenbuchhaltung ist idealerweise bidirektional mit dem Netzmodell zu verknüpfen. Dies strebt die LH Düsseldorf mittelfristig an, wobei neben der Regelung der Kommunikationsprozesse parallel der Veränderungsprozess der Organisationseinheiten verfolgt werden muss.

Der Fachvortrag zur Veranstaltung ist im Volltext verfügbar. Das PDF enthält alle Bilder und Formeln.

1 Einleitung

„Am 1. 1. 2005 trat das neue Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land NRW in Kraft, nach welchem die Kommunen spätestens ab 2009 das System der doppelten Buchführung für ihre Geschäftsvorfälle anwenden müssen. Hierfür musste für den gleichen Zeitpunkt eine Eröffnungsbilanz vorgelegt werden, welche eine Vermögens- und Schuldenübersicht beinhaltet. Es muss das gesamte Vermögen sowohl finanziell als auch materiell aufgeführt sein“ [1]. Nach Aufstellung der Eröffnungsbilanz ist unter Berücksichtigung der Vorgaben des Handelsrechts das Vermögen kontinuierlich fortzuschreiben. Dazu ist die Anlagenbuchhaltung auf qualitätsgesicherte Informationen von der Fachseite her angewiesen. Daher sind entsprechende Geschäfts- und Informationsprozesse (Meldevorgänge über Änderungen) erforderlich. Dabei gilt auch für das Führen der Anlagenbuchhaltung das Gebot der Wirtschaftlichkeit. Daher sind Mindeststandards zu definieren, an denen sich die Fachleute orientieren können, um so sich nicht in ineffizienter Kleinteiligkeit zu verlieren [2].

In der Landeshauptstadt Düsseldorf (LHD) wurde zur Ersterfassung des Vermögens ein pragmatischer Ansatz auf der Basis der seinerzeit verfügbaren Datengrundlage gewählt. Die Fortschreibung erfolgt bis dato mittels eines klar strukturierten, einfach handhabbaren Aktualisierungsalgorithmusses. Da die damit gewonnenen finanztechnischen Aussagen jedoch nicht die im gewünschten bzw. erforderlichen Maß steuerungsrelevanten Erkenntnisse produzieren, werden derzeit das Verfahren und die Prozesse in Richtung einer feinteiligeren Betrachtung modifiziert. Die zukünftigen bilanzrelevanten Änderungen im Straßenbestand sollen anschließend einhergehen mit der Datenpflege der Straßendatenbank. Dazu sind entsprechende Kommunikationswege zu etablieren.

Im Folgenden werden die derzeit diskutierten Ansätze aus Sicht der technischen Fachabteilung in der LH Düsseldorf aufgezeigt.

2 Grundlagen der Erstbewertung aufbauend auf der Straßendatenbank

Den Einstieg in das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) bildet die Erstellung der Eröffnungsbilanz. Dazu sind im ersten Schritt Anlagegüter zu bilden. Nach Festlegung ist für jedes Anlagegut eine Wertermittlung bzw. eine Erstbewertung durchzuführen.

Die geeignete Festlegung der Anlagegüter bestimmt die Qualität der erzielbaren Informationen und der erreichbaren wirtschaftlichen Effizienz, um zu einer strategischen Steuerungsmöglichkeit zu gelangen. Dabei sollten die eigentlichen Kernziele der Einführung der doppelten Buchführung vor Augen sein. „Mit der Einführung der Neuen Kommunalen Finanzsteuerung verfolgt die Landesregierung Ziele, die für die weiteren Perspektiven unserer Kommunen im Land entscheidende Bedeutung haben:

• weitere Verbesserung der Steuerungsfähigkeit in den Kommunen durch konsequente Produktorientierung und Steuerung über Ziele und Kennzahlen,
• vom Geldverbrauchskonzept zum Ressourcenverbrauchskonzept: Förderung nachhaltiger Haushaltswirtschaft und intergenerativer Gerechtigkeit,
• mehr Transparenz im kommunalen Haushalt für die Bürgerinnen und Bürger“ [3].

Anders ausgedrückt kann bei einer geeigneten Festlegung der Anlagegüter und dem damit verbundenen Wissen über das vorhandene Vermögen und der Schuldenentwicklung, eine geeignete Strategie verfolgt werden, die durch Erwirtschaftung der Abschreibungen eine ausgeglichene Bilanz ermöglicht, um so letztlich eine intergenerative Gerechtigkeit zu erreichen. Dabei werden die Handlungen und deren (Folge)Kosten für die Entscheidungsträger einerseits sowie für die Steuerzahler andererseits transparent.

Ausgangspunkt für eine möglichst realitätsnahe Vermögensbewertung bildet eine Straßendatenbank, in der das Straßennetz bzw. der Straßenraum mittels eines digitalen Modells abgebildet wird. Die Straßendatenbank ist im Idealfall ein georeferenziertes Realabbild des Straßennetzes, um im Sinne eines effizienten Managements die diversen Aufgaben eines technischen Amtes darauf aufbauend abzubilden und einen Datenaustausch untereinander zu ermöglichen. Neben dem linienhaften Netzmodell z. B. als klassisches Kanten-Knoten-Modell sind dazu Daten zur flächenhaften Ausdehnung des Straßenraums, z. B. aus dem Automatisierten Liegenschaftskataster (ALK) erforderlich. Basierend auf den Elementen der Straßendatenbank sind diverse Detaillierungsgrade für die Bildung der Anlagegüter vorstellbar, z. B. nach Straßenklasse (Bundes-, Landes, Kreis-, Gemeindestraßen), straßenweise (nach Straßenname bzw. Straßenschlüssel) oder nach Abschnitten (Straße von Einmündung zu Einmündung). Die Einteilung sollte fein genug sein, um anhand geeigneter Kennzahlen die erforderlichen Informationen gewinnen und entsprechende Steuerungsmöglichkeiten generieren zu können. Auf der anderen Seite müssen sie noch eine genügende Granularität aufweisen, dass sie wirtschaftlich pflegbar sind.

Im Bild 1 ist der generelle Informationsfluss zwischen der Straßendatenbank, der weiteren Datenquellen und dem NKF dargestellt.

Bild 1: Interface zwischen Straßendatenbank (SDB) und dem NKF zur Durchführung der Erstbewertung und der Fortschreibung

Das Netzmodell lieferte die Grundlagen für die Anlagegüterbildung im Rahmen der Erstbilanzierung. Die Verknüpfung der Flächenangaben zum Mittelpreisspeicher ermöglicht unter Berücksichtigung des vorhandenen Zustands im Straßennetz die Wertermittlung. Die georeferenzierten Informationen der Straßendatenbank sind geeignet fortzuschreiben, so dass unter Berücksichtigung der jeweils zugeordneten Fachinformationen die Fortschreibung der Bilanzwerte sichergestellt werden kann. Im Gegenzug kann eine optimierte Steuerung der Erhaltungsaktivitäten auf Basis der dadurch möglichen Ermittlung des tatsächlichen Mittelbedarfs erfolgen.

Zur Erstellung der Eröffnungsbilanz im Rahmen der Bewertung des Vermögens, dass das kommunale Straßennetz darstellt, hat die LH Düsseldorf unter Berücksichtigung der erforderlichen Praktikabilität seinerzeit den gängigen Ansatz über die Wiederbeschaffungskosten gewählt. Als weitere Datengrundlagen wurde das digitale Netzmodell, differenziert nach Straßenklassen, die Flächenangaben des Straßenraums innerhalb der Straßenbegrenzungslinien sowie die Bewertungsergebnisse einer messtechnischen Erfassungskampagne gemäß E EMI 2003 [4] im Hauptverkehrsstraßennetz verwendet [5].

Die Fläche des Straßennetzes der LH Düsseldorf beträgt bei einer Gesamtlänge von ca. 1.600 km ca. 19 Mio.qm. Auf der Basis von spezifischen Wiederherstellungskostenansätzen aus dem Mittelpreisspeicher und einer einheitlichen Nutzungsdauer von 60 Jahren sowie einer gleichermaßen auf alle Straßenklassen angesetzten Verteilung der Restnutzungsdauern wurde ein Flächenvermögenswert bestimmt, der im Jahr 2007 bei 0,7 Mrd.Euro lag (s. Bild 2). Weitere Vermögensgegenstände des Straßenmöbiliars wie z. B. Pfosten, Poller, Straßennamensschilder werden als Festwerte in der Vermögensbilanz abgebildet und hier nicht weiter betrachtet.

Bild 2: Flächen und Vermögen des Straßennetzes der LH Düsseldorf, (Stand 31.12.2007)

Zurzeit werden mit den dargestellten 6 Straßenkategorien und mit 7 Altersklassen insgesamt 42 Anlagegüter ausgewiesen. Das Vermögen ermittelt sich somit wie folgt:

Formel in der PDF

mit:

F_i    =   Fläche in qm der Straßenklasse i (i = B-, L-, K-, G-Straßen, FGZ, Sonstiges)

p_t =      Altersverteilung in Klassen i (0 -60 Jahre in 10 Jahresschritten)

k_i    =    spezifische Wiederherstellungskosten in der Klasse i

a_t    =         Abminderungsfaktor der Altersgruppe t.

3 Vereinfachte Fortschreibung auf Basis der Eröffnungsbilanz

Das derart gebildete Vermögen ist den folgenden Einflüssen, bzw. Veränderungen unterworfen, die in geeigneter Form zu berücksichtigen und zu monetarisieren sind:

• Alterung/Verschleiß,
• Baumaßnahmen zur Erhaltung,
• Baumaßnahmen zur Verkehrsverbesserung, Netzerweiterung,
• Baumaßnahmen Dritter (Kanalbau, ÖPNV-Betreiber, Investoren...),
• Aufgrabungen Dritter.

Nicht im Rahmen der Bilanzfortschreibung betrachtet werden Unterhaltungsaktivitäten zur Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit sowie zur Sicherstellung der geplanten Lebensdauer des Baukörpers „Straße“.

Gemäß § 28 GemHVO NRW (Verordnung über das Haushaltswesen der Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen) sind die Vermögensgegenstände „mindestens alle fünf Jahre durch eine körperliche Inventur aufzunehmen“. Dies kann beispielsweise anhand einer Zustands- und Bewertungsmesskampagne (ZEB) erfolgen Diese liefert jedoch nicht alle erforderlichen Informationen, da sie lediglich die Oberflächenzustandsdaten berücksichtigen kann. Ergänzend sind daher die laufenden Erhaltungs- und sonstigen Bauaktivitäten zu erfassen und die relevanten Fachdaten (z. B. Baujahr, Aufbaudaten) einzupflegen. Die erforderlichen Informationen können mittels Fortschreibungsprozesse der Straßendatenbank bzw. anhand eines geeigneten Dokumentationsmoduls der durchgeführten Baumaßnahmen gesammelt und bereitgestellt werden. Voraussetzung sind entsprechende Ablaufprozesse, in denen beispielsweise festgelegt ist wie in der Straßendatenbank die Bauaktivitäten georeferenziert aufzunehmen sind und der Datenbestand über die einzelnen Abwicklungsphasen von der Finanzierung, Bau bis zum Ablauf der Gewährleistung kontinuierlich zu pflegen ist. Wie in [6] dargestellt, verfolgt die Landeshauptstadt Düsseldorf ein derartiges modulares, EDV-technisches Gesamtkonzept, welches letztendlich in ein Erhaltungsmanagementsystems (EMS-K) mündet (s. Bild 3). Ein Managementsystem ist dabei nicht (nur) eine Software, sondern vielmehr ein Prozess (s.a. [7]) bei dem eine Abwicklung und Verknüpfung von Arbeitsvorgängen stattfindet.

Bild 3: Bausteine des kommunalen Erhaltungsmanagements

In die Anlagenbuchhaltung fließen nur investive Straßenbaumaßnahmen zur Fortführung des Anlagevermögens ein. Die Bewertung einer Maßnahme führt in der LH Düsseldorf die Kämmerei durch. Die Entscheidung, ob eine Baumaßnahme investiv oder konsumtiv ist, erfolgt dabei aufgrund von Fachinformationen des Amtes für Verkehrsmanagement. Die Baukosten (z. B. Straßenbauarbeiten, Markierungsarbeiten) werden bis zum Erreichen der bestimmungsgemäßen Nutzbarkeit in sogenannten Investitionsaufträgen gesammelt und nach Abschluss in das Anlagevermögen überführt.

Die Baukosten und Mengen werden dabei in Jahresgruppenanlagen (z. B. Gemeindestraßen, 2012) gebucht. Die erneuerten Flächen werden bei der letzten Gruppenanlage (z. B. Gemeindestraßen Restnutzungsdauer, 1 Jahr) mengenmäßig in Abgang gebracht. Dieses bedeutet, dass zurzeit bei der Fortführung der Vermögenswerte unterstellt wird, dass die erneuerten Flächen grundsätzlich Bestandteil der letzten Gruppenanlage sind. Das Verfahren ist somit einfach zu handhaben und insgesamt schlüssig. Die Entscheidung, ob Baumaßnahmen investiv oder konsumtiv sind, ist kongruent mit den haushaltarischen Bedürfnissen. Durch die aggregierte Betrachtungsweise sind widersprüchliche Aussagen auf Basis der technischen und der finanzwirtschaftlichen Datenbestände vom Grundsatz her auszuschließen. Das Verfahren ist weder kosten- noch personalintensiv, sondern war sehr leicht in den bestehenden Strukturen, Verwaltungsabläufen und Zuständigkeitsregelungen integrierbar. Als relevante Nachteile sind dagegen anzuführen, dass das derart erarbeitete Zahlenwerk nicht die gewünschte Aussagekraft entfalten konnte. Da ferner die Entwicklung des Vermögenswerts weitestgehend entkoppelt von der tatsächlichen technischen Situation war und somit keine realitätsnahe Bewertung oder gar Steuerung der Vermögensentwicklung stattfinden konnte, bedurfte die gewählte Verfahrensweise zur Erfüllung der gesetzlichen Vorgaben eine Modifikation in Richtung einer feinteiligeren Betrachtungsweise.

4 Modifikation der Erstbewertung unter Berücksichtigung zwischenzeitlicher Datenfortführung

Nachdem die Erstbewertung und die gehandhabte Fortschreibung in der dargestellten Einfachheit seitens der Prüfungsämter gerügt wurden, haben sich Kämmerei und technisches Fachamt auf eine Neudefinition der Anlagegüter verständigt. Um dabei den Datenbestand der Bilanz fortführen zu können, bedarf es aber zuerst einer Datenmigration, die von der aggregierten Vermögensbeschreibung ausgehend die jeweils gewählten feinteiligeren Anlagegüter entsprechend mit Vermögenswerten versorgt. Ein sinnvoller Disaggregationsschlüssel orientiert sich am tatsächlichen Alter bzw. Restnutzungsdauer des jeweiligen Anlageguts. Diese Informationen waren jedoch nicht netzweit verfügbar. Ersatzweise wird daher dazu der übliche Ansatz über die Beschreibung des Oberflächenzustands gewählt. Das Amt für Verkehrsmanagement verfügt über flächendeckende Zustandsdaten, die einerseits aus einer messtechnischen andererseits über eine visuelle Messkampagne stammen. Vor diesem Hintergrund wurde entschieden, die Anlagegüter zukünftig abschnittsscharf und teilflächenartenscharf zu definieren. Mit etwa 19.000 Abschnitten und bis zu 5 verschiedenen Teilflächenarten (Fahrbahn, Nebenanlage, Parkstreifen, Begleitgrün, Sonstiges) sind die derzeitigen 42 Anlagegüter entsprechend auf eine Größenordnung von ca. 100.000 Anlagegüter zu disaggregieren.

Das Vermögen der derzeitigen Anlagegüter ist dazu straßenklassenspezifisch auf die jeweiligen Straßenabschnitte bzw. deren zugeordneten Teilflächen aufzuteilen. Da die Wiederherstellungskosten der Teilflächenarten signifikant unterschiedlich sind, ist als Erstes das Vermögen über einen aus dem Mittelpreisspeicher abgeleiteten Kostenschlüssel innerhalb einer Straßenklasse auf die Teilflächen zu verteilen. In einem zweiten Schritt sind die einzelnen Teilflächen auf der Basis des längenbezogenen Schadenswerts in eine Rangreihung zu bringen. Unter Berücksichtigung der prozentualen Ansätze der Altersverteilung werden die Vermögenswerte der Altersgruppen den so sortierten Teilflächen anteilsmäßig sukzessiv zugeordnet.

Die resultierende Zuordnung verläuft somit wie im Bild 4 skizziert. Im Beispiel wird die Teilfläche j des Straßenabschnitts x der Straßenklasse i auf Basis des Schadenswerts s in die dritte Altersverteilungsklasse eingeordnet und wird entsprechend anteilig aus diesem Vermögenswert mit einer kostenmäßigen Bewertung versorgt.

Bild 4: Schematische Zuordnung der Teilflächen eines Straßenabschnitts auf Basis des spezifischen Schadenswerts

5 Zukünftige Fortschreibung der Anlagegüter

Basis der zukünftigen Fortschreibung nachdem der öffentliche Straßenraum in praktikable Teilflächen bewertet wurde, ist der somit disaggregierte Anlagebestand. Auf der Grundlage der durchgeführten Bauaktivitäten einerseits und der allgemeinen Entwicklung des Zustands eines Anlageguts (Verschleiss/Alterung) andererseits ist eine kongruente Fortschreibung sowohl der fachtechnischen Daten in der Straßendatenbank als auch in der finanztechnischen Anlagenbuchhaltung möglich.

In die Vermögensbewertung fließen ausschließlich die Rechnungsergebnisse von investiven Aktivitäten ein. Hierzu gibt es mangels detaillierter Vorgaben innerhalb der Kommunen diverse Ansätze und somit eine erhebliche Bandbreite an Definitionen. Gemäß E EMI [8] ist generell innerhalb der baulichen Erhaltung zwischen der baulichen Unterhaltung einerseits und der Instandsetzung bzw. Erneuerung andererseits zu differenzieren:

Tabelle 1: Übersicht zu den verschiedenen Bereichen des Straßenbaus [8]

Unstrittig ist, dass es sich im Falle von Um- und Ausbaumaßnahmen grundsätzlich eine aktivierungsfähige Investition vorliegt, wenn die Maßnahme an dem betrachteten Straßenabschnitt zu einer Erweiterung oder zu einer über den ursprünglichen Zustand hinausgehenden wesentlichen Verbesserung führt. Unterschiedliche Ansichten gibt es hingegen innerhalb der Instandsetzungsmaßnahmen. Gängige Praxis ist es, Maßnahmen als investiv anzusehen, wenn durch die Maßnahme an dem Straßenabschnitt eine grundhafte Erneuerung vorgenommen wird. Wird z. B. durch eine Baumaßnahme die Nutzungsdauer des Vermögensgegenstandes erheblich verlängert, wird dies als Indiz dafür verwendet, dass es sich um eine grundhafte Erneuerung handelt (s. Bild 5, links konsumtive Unterhaltungsmaßnahme, rechts investive Erhaltungsmaßnahme).

Bild 5: Auswirkung einer U/E/I-Maßnahme auf eine mögliche Lebensdauerverlängerung

Beispielsweise kann nach [9] von einer erheblichen Verlängerung der Nutzungsdauer ausgegangen werden, „wenn die bisherige Restnutzungsdauer um 20 % und mindestens um 5 Jahre verlängert wird“. Hierzu werden folgende Beispiele aufgeführt:

Beispiel 1: Erneuerung der Deckschicht bei einer Straße mit einer Restnutzungsdauer vor Durchführung der Maßnahme von 4 Jahren.
Ergebnis: Es handelt sich um eine Investition, da nach Durchführung der Maßnahme von einer Restnutzungsdauer von 10 Jahren ausgegangen werden kann und sich die Restnutzungsdauer somit um 6 Jahre verlängert hat.

Beispiel 2: Erneuerung der Deckschicht bei einer Straße mit einer Restnutzungsdauer vor Durchführung der Maßnahme von 12 Jahren.
Ergebnis: Es handelt sich um eine bauliche Unterhaltung und nicht um eine Investition, da sich mit der Durchführung der Maßnahme die Restnutzungsdauer nicht verlängert hat.

Problematisch ist dabei, dass in der überwiegenden Anzahl der Kommunen diese Informationen zu den einzelnen Abschnitten nicht oder nicht in geeigneter Form vorliegen. Innerhalb der Straßenabschnitte kann darüber hinaus der vorhandene Aufbau zum Teil sehr inhomogen sein, obwohl an der Oberfläche ein ähnliches Erscheinungsbild ist. Bei strenger Auslegung der oben beispielhaft aufgeführten Vorgehensweise wäre es gestattet, eine an sich klassische Unterhaltungsmaßnahme in Form eines Dünnschichtbelags in einer Wohnstraße als grundhafte Erneuerung und somit investiv anzusehen, da hiermit durchaus ein ordnungsgemäßer Zustand eines ansonsten nahezu abgängig erscheinenden Straßenabschnitts über einen Zeitraum von 10 Jahren und mehr zu erzielen ist.

Häufig ist eine Differenzierung nach den von der Instandsetzung betroffenen Schichten vorzufinden. So sind dann Maßnahmen, bei denen nur die Deckschicht erneuert wird, grundsätzlich konsumtiv; werden zwei oder mehr Schichten erneuert, handelt es sich um investive Maßnahmen. Problematisch hierbei ist, dass in der Kommune für eine Erhaltungsmaßnahme häufig innerhalb eines Straßenabschnitts in Abhängigkeit des tatsächlichen Schadensbilds Mischformen der unterschiedlichen Instandsetzungs- bzw. Erneuerungsarten gewählt werden, um eine hohe Wirtschaftlichkeit zu erzielen.

Die Festlegung der Ausbaugrenzen und des Umfangs einer erneuerungs- oder Instandsetzungstätigkeit sollte grundsätzlich ausschließlich auf der Grundlage fachtechnischer Beurteilung erfolgen. Dabei wird es immer zu partiellen Teilflächenerhaltungsmaßnahmen kommen, da es dabei diverse Kombinationen gibt, um die äußerlichen Zwänge (z. B. finanztechnischer Rahmen, Anforderungen der Verkehrsabwicklung, Berücksichtigung von ansässigen Geschäftsaktivitäten, vorlaufende Kanalbauabschnitte oder auch Bauherrnschäden mit ergänzenden Komplementärflächen) sinnvoll zu integrieren. Dadurch bedingt kann es unter Umständen, gerade in den Nebenflächen zu einem abschnittsweise Bauen, teilweise über mehrere Jahre hinweg kommen, bis ein über den vollen Abschnitt in sich technisch einwandfreies Bauwerk entstanden ist. So entstehen Einzelfelder, die bei zukünftigen Erneuerungen im Umfeld nicht mit erneuert werden. Da dies wiederum häufig nicht mit der Abrechnung nach dem Kommunalen Abgabengesetz (KAG) in Einklang zu bringen ist, sind sinnvolle Kompromisslösungen zu suchen. Um dieses technische Problemfeld nicht mit einer künstlichen, finanztechnischen Problematik zu überlagern, sollte bei einer begründeten Einschätzung der Fachabteilung die Kämmerei in der Lage sein derartige bereichsbezogene Bauaktivitäten investiv anzusetzen.

Für die realisierten Baumaßnahmen sind die Netzfortschreibung und die Bilanzfortschreibung parallel zu betreiben und somit die Datenbanken konsistent zu halten. Dabei werden die bisherigen unscharfen (häufig geschätzten) Werte sukzessiv durch scharfe Werte ersetzt und so das Datenniveau und die Aussagesicherheit kontinuierlich gesteigert, wenn zum Einen die Datenbanken diese Datenpflege ermöglicht und zum Zweiten die Datenpflege in geeigneter Form reguliert ist. Zur Datenerfassung ist daher zwingend ein Datensicherungskonzept mit definierten Qualitätsstandards sowie regelmäßiger Konsistenz- und Plausibilitätsprüfungen erforderlich. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es wirtschaftlich nicht sinnvoll ist, eine „fehlerfreie“ Datenbank zu erzeugen.

Bild 6: Kontinuierliche Verbesserung der Datenqualität im Rahmen von gekoppelten Datenfortschreibungen bei Fach- und Finanzdaten

In den folgenden Grafiken ist die beispielhafte datentechnische Abwicklung einer Baumaßnahme abgebildet.

Nachfestlegung der Ausdehnung und der betroffenen Bereiche innerhalb des sekundären Teilflächensystems (Bild 7 links), erfolgt die bau- und verwaltungstechnische Abwicklung innerhalb der Straßendatenbank. Dabei werden die instandgesetzten Teilflächen lagegetreu aus der Datenbank extrahiert (Bild 7 rechts). Im Bildbeispiel wird ein Teil der Fahrbahnfläche auf der gesamten Breite (in grau dargestellt) sowie ein angrenzender Parkierungsstreifen (in blau dargestellt) erneuert. Anschließend werden die erneuerten Bereiche mit den jeweiligen Fachdaten (z. B. Baujahr, Oberbau, Baufirma, etc.) in der Straßendatenbank lagegetreu neu erfasst und gemäß Abstimmung mit der Kämmerei für die Schnittstelle zur Vermögensverwaltung aufbereitet.

Bild 7: Beispielhafte georeferenzierte Festlegung einer Baumaßnahme und Extraktion der „alten“ Bestandsdaten

Im Rahmen der Fortführung werden so der Zugang einer neuen Teilfläche und der Abgang der alten Teilfläche in der Anlagenbuchhaltung gebucht (Bild 8).

Bild 8: Anlagen der gebauten Teilflächen und beispielhafte Aufbereitung der Daten für die Anlagenbuchhaltung

Es ist bereits bei diesem relativ kleinen Beispiel offensichtlich, dass im Zuge der kontinuierlichen Fortschreibungen für eine transparente nachvollziehbare Informationsvorhaltung eine georeferenzierte Datenbank notwendig ist. Die Festlegung der Informationsinhalte und deren – layer in einer sinnvollen datentechnischen Differenzierung ist aber dabei stets unter Beachtung der Datenpflegbarkeit zu treffen.

Die Verknüpfung zu Anlagegütern sollte auf der Grundlage datentechnisch eindeutiger Zuordnung zwischen den Datenbanken automatisiert erfolgen. Das Detailwissen ist vor Ort nicht mehr unbedingt ablesbar, vor allem bei der möglichen Zwischenperioden und – Handlungen bei einer durchschnittlichen Haltbarkeit des technischen Bauwerks „Straße“ von 60 Jahren und mehr.

6 Fazit

Die GemHVO schreibt alle 3 (5) Jahre eine „körperliche Inventur“ vor (GemHVO NRW, § 28 1.3.1 S. 1177 ff). Die Aufgabenteilung zur Erfassung von vermögensrelevanten Vorgängen nach Art und Umfang sollte zwischen Kämmerei und Fachabteilung klar umrissen sein. Dazu sind Prozesse abzustimmen, so dass die Fach- und Finanzdaten effizient und ordnungsgemäß vorgehalten werden können. Es hat sich gezeigt, dass eine sehr starke Vereinfachung nicht zielführend ist, da sie keine Steuerungsoptionen aufweist und von den Prüfungsämtern als nicht gesetzeskonform angesehen wird.

Die Anlagenbuchhaltung ist idealerweise bidirektional mit dem Netzmodell zu verknüpfen. Dies strebt die LH Düsseldorf mittelfristig an. Neben der Regelung der Daten- und Kommunikationsströme ist sinnvollerweise parallel ein Veränderungsprozess der Organisationseinheiten zu betreiben, um das wirtschaftliche Handeln zu optimieren.

Um den Pragmatismus des Technikers mit einer gesetzeskonformen Buchhaltung in Einklang zu bringen, müssen beide Seiten sich aufeinander zubewegen. Wenn dies in zielgerichteter Form entwickelt wird, ist ein beachtlicher Erkenntnisgewinn zur effizienten und nachhaltigen bzw. intergenerativen Ressourcensteuerung möglich. Es bedarf aber ein beachtlicher Aufwand die erforderlichen Fachdaten zu identifizieren und entsprechend zu erfassen sowie zu pflegen. Der Aufwand lässt sich nur in einem vernünftigen Rahmen bewegen, wenn die Ziele in der Verwaltung und die damit verbundenen organisatorischen Prozesse und Regelungen kritisch hinterfragt und gegebenenfalls neu strukturiert werden. Diesbezügliche Kompromisse sind auf Dauer ineffizient und daher unwirtschaftlich.

Literaturverzeichnis

1. Gesetz zur Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunales Finanzmanagement Gesetz NRW – NKFG NRW vom 16. 11. 2004, Düsseldorf, 2004
2. Lamberti: Vortrag auf dem Straßen-Geo-Kongress 2013, Frankfurt, 2013
3. Vorwort zur 1. Auflage NKF in NRW, Handreichung für Kommunen, Düsseldorf, 2005
4. Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Empfehlungen für das Erhaltungsmanagement von Innerortsstraßen (E EMI 2003), Köln
5. Grosch: Systematische Bewertung des Anlagevermögens von Straßen vor dem Hintergrund des NKF, Straße und Autobahn, 2/2007
6. Grosch: Straßenkontrolle – Organisation und Einsatz neuer Techniken bei der Landeshauptstadt Düsseldorf, Straße und Autobahn, 8/2009
7. Grosch: Grundsätze zum Aufbau eines Managementsystems – das Arbeitspapier AP 9/K 4.1; Die neuen E EMI – Einführungskolloquium Bochum, 5/2012
8. Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Empfehlungen für das Erhaltungsmanagement von Innerortsstraßen (E EMI 2012), Köln, FGSV 487
9. Internetauftritt des Landes Mecklenburg-Vorpommern.
   http://nkhr.mvnet.de/land-mv/NKHR_prod/NKHR/.../Infrastrukturvermoegen1444.jsp, 4/2013