| FGSV-Nr. | FGSV 001/19 |
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| Ort | München |
| Datum | 09.10.2002 |
| Titel | Die FFH-Verträglichkeitsprüfung und die Berücksichtigung des novellierten UVPG in der Straßenplanung |
| Autoren | Otto Sporbeck |
| Kategorien | Kongress |
| Einleitung |
Mit der Novellierung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) vom 5.9.2001 sowie des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) vom 25.3.2002 wurden die EU-Richtlinie 97/11/EG sowie die EU-Richtlinien 92/43/EWG und 97/62/EG in deutsches Recht überführt. Die in den Gesetzen dargelegten rechtlichen Bestimmungen sind auch bei Straßenplanungen zu beachten. Im Beitrag werden die wesentlichen Änderungen bei der Umweltverträglichkeitsprüfung von Straßenbauvorhaben vorgestellt, wobei insbesondere auf die Prüfung des Einzelfalls (§ 3c UVPG) eingegangen wird. Weiterhin werden wesentliche Aspekte der Prüfung der Ausnahmevoraussetzung zur Zulassung eines Vorhabens nach § 34 (3) BNatSchG bzw. Art. 6 (4) EU-Richtlinie 92/43/EWG behandelt. Im Vordergrund steht dabei der Aspekt der „Alternativenprüfung“ und der „zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen lnteresses“. Die Behandlung und Begründung dieser Ausnahmevoraussetzungen sind in Verwaltungsentscheidungen oftmals unbefriedigend berücksichtigt. |
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1 VeranlassungMit der Novellierung des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) vom 5.9.2001 wurden die UVP-Änderungsrichtlinie 97/11/EG, die IVU-Richtlinie sowie weitere EG-Richtlinien zum Umweltschutz in das deutsche Recht übertragen. Damit wird der UVP-Anwendungsbereich erheblich erweitert, was auch zu Konsequenzen bei der Prüfung der Umweltverträglichkeit von Straßenbaumaßnahmen führen wird. Auch wenn die UVP-Änderungsrichtlinie 97/11/EG eine Direktwirkung entfaltete und bei Straßenbauprojekten, die nach dem 14. März 1999 begonnen wurden, bereits zu beachten war, wird durch die Implementierung in das nationale Recht die Bedeutung der UVP weiter steigen. Vor diesem Hintergrund sollen die wesentlichen Änderungen und Anforderungen des novellierten UVPG im Folgenden dargestellt werden, wobei der Schwerpunkt auf den § 3 UVPG gelegt wird. Im zweiten Teil der Darstellung wird auf einige wesentliche Aspekte der Berücksichtigung der Richtlinie 92/43/EWG geändert durch Richtlinie 97/43/62/EG (kurz FFH-Richtlinie) in der Straßenplanung eingegangen. Die EG-Richtlinien wurden 1998 in deutsches Recht umgesetzt (damals § 19a–f). Im Folgenden werden insbesondere die Aspekte der „Alternativenprüfung“ sowie die Einstellung der „zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses“ des für die Straßenplanung besonders bedeutsamen § 34 BNatSchG (i. d. F. vom 25.3.2002) beleuchtet, der festlegt, dass Straßenbauvorhaben (Projekte) vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines europäischen Schutzgebietes zu überprüfen sind. Dies gilt entsprechend für Linienbestimmungen (Pläne) nach § 16 Bundesfernstraßengesetz (§ 35 BNatSchG). 2 Die wesentlichen Änderungen im novellierten UVPGDie Richtlinie 85/337/EWG vom 27. Juni 1985 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (UVP-Richtlinie) sieht vor, dass vor Zulassung bestimmter Projekte (gem. Artikel 4 (1) bzw. (2) i. V. m. Anhang I und II UVP-RL) eine medienübergreifende Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchgeführt werden muss. Dabei sind die Umweltauswirkungen eines Vorhabens zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten sowie die Ergebnisse der UVP bei der Entscheidung im Zulassungsverfahren zu berücksichtigen. Die UVP-Richtlinie wurde durch das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) vom 12. Februar 1990 in deutsches Recht umgesetzt. Nach der UVP-Richtlinie von 1985 waren folgende Straßenbaumaßnahmen UVP-pflichtig:
Das UVPG von 1990 bestimmte gem. Anlage zu § 3 Nr. 8, dass „Bau und Änderung von Bundesfernstraßen, die der Planfeststellung unterliegen oder eines Bebauungsplanes bedürfen“, UVP-pflichtig sind. Dabei machte der Gesetzgeber eine UVP-Pflicht im Wesentlichen von der Durchführung eines Zulassungsverfahrens (i. d. R. Planfeststellung) abhängig, während bei Plangenehmigungen nach § 17 (Abs. 1 a) FStrG die Durchführung einer UVP unterbleiben konnte. Die UVP-Pflicht für den Neubau „sonstiger Straßen“ (Landes-, Kreis- und Kommunalstraßen) lag in der Zuständigkeit der Bundesländer, die in Landes-UVP-Gesetzen entsprechende Regelungen vornahmen. Ein wesentlicher Schwachpunkt in der UVP-Verpflichtung des LNPG von 1990 lag in der genehmigungsabhängigen Anbindung, während die Auswirkungsintensität des Vorhabens und die Empfindlichkeit der betroffenen Schutzgüter keine Bedeutung hatten. Nach dem novellierten UVPG vom 5.9 2001 sind nunmehr folgende Straßenbauvorhaben zwingend einer UVP zu unterziehen:
Darüber hinaus besteht eine UVP-Pflicht für folgende Straßenbauvorhaben, wenn durch eine Vorprüfung des Einzelfalls erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen nicht ausgeschlossen werden können (§ 3 c UVPG):
sowie i. S. des § 3 e UVPG
Das Bild 1 stellt die UVP-Pflicht nach altem und neuem UVPG gegenüber (in Anlehnung an Reiter 2001). Bild 1: UVP-Pflicht bei Straßenbauvorhaben nach altem und neuem UVPG Die Einzelfallprüfung von Straßenbaumaßnahmen hinsichtlich einer UVP-Pflicht ist anhand signifikanter Kriterien durchzuführen. Dabei soll darauf geachtet werden, dass die Einzelfallprüfung im vertretbaren Zeitrahmen und mit angemessenem Arbeitsaufwand durchführbar ist. Die Kriterien zur Einzelfallprüfung umfassen in Anlehnung an den Guidance on EIA „Screening“ (Juni 2001) und das novellierte UVPG Anlage 2:
Die Projekt-, Standort- und Auswirkungsmerkmale sind sinnvollerweise in Form von Checklisten abzuprüfen, wobei folgende Informationen umzusetzen sind (nach Guidance on EIA „Screening“, November 2001): Informationen für das Screening
Zu den Kriterien für die Vorprüfung siehe auch Anlage 2 UVPG. Ein Prüfkatalog zur Einzelfallprüfung von Straßenbaumaßnahmen wird zurzeit von der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen erarbeitet. Im Hinblick auf die Einzelfallprüfung sollen im Folgenden zwei Aspekte angesprochen werden, die zu Diskussionen führen werden:
Zu 1: Zur Ermittlung der Erheblichkeit negativer Umweltauswirkungen sind sowohl Projektkriterien als auch Standort- und Auswirkungskriterien heranzuziehen und hinsichtlich der potenziellen Beeinträchtigung der Schutzgüter in ihrem Zusammenwirken zu werten. Dabei sind die erheblichen Umweltauswirkungen nach § 3 c UVPG nicht in jedem Fall identisch mit den erheblichen Beeinträchtigungen des § 18 Abs.1 BNatSchG. So führen z. B. Versiegelungen, die i. d. R. erhebliche Beeinträchtigungen der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes nach sich ziehen und als nicht ausgleichbar angesehen werden (nach §§ 18 und 19 BNatSchG), nicht unbedingt zu einer UVP-Prüfpflicht nach § 3c UVPG, da nach Anlage 1 UVPG Straßenbauvorhaben erst ab einer bestimmten Größe und Streckenlänge UVP-pflichtig sind, obwohl auch bei kleineren Maßnahmen erhebliche Versiegelungen auftreten können. Eine UVP-Pflicht kann erst abgeleitet werden, wenn der betroffene Standort eine besondere Schutzbedürftigkeit (z. B. wertvolle Biotope) aufweist und die Umweltauswirkung entsprechend gravierend ist. Je deutlicher die Projektmerkmale die Größenangaben der Anlage 1 UVPG unterschreiten, desto wertvoller müssen die betroffenen Schutzgüter und somit die standortbezogenen Umweltauswirkungen sein, um eine UVP-Pflicht zu begründen. Ein weiteres Indiz für eine UVP-Pflicht eines Straßenbauvorhabens können auch vergleichbare Projektmerkmale sein, bei denen durch andere Vorhabentypen eine UVP-Pflicht ausgelöst wird (z. B. Bau eines Parkplatzes im Außenbereich mit einer Größe von 1 ha oder mehr nach Anlage Nr. 18.4.1 UVPG). Das Erreichen dieser Größenwerte kann als Anhaltspunkt dafür dienen, dass wahrscheinlich eine erhebliche nachteilige Umweltauswirkung vorliegt, sofern wertvolle Schutzgutausprägungen mehr als nur geringfügig beeinträchtigt werden (nach FGSV, 2002). Darüber hinaus sind bei der Prüfung der UVP-Pflicht vorgesehene Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen zu berücksichtigen, sofern durch diese Maßnahmen die zu erwartenden erheblichen Umweltauswirkungen ausgeschlossen oder wesentlich verringert werden können. Dabei ist sicherzustellen, dass die vorgesehenen Maßnahmen verfahrensmäßig abgesichert und realisiert werden. Zu 2: Für die Berücksichtigung kumulierender Vorhaben bei der Prüfung der UVP-Pflicht sind bei Straßenbauprojekten insbesondere die § 3 b Abs. 2 und § 3 b Abs. 3 von Bedeutung. Voraussetzung für kumulierende Vorhaben sind folgende Randbedingungen:
Wie eng oder weit die genannten Randbedingungen auszulegen sind, z. B. hinsichtlich der zu berücksichtigenden Zeitspanne „gleichzeitig“ zu verwirklichender Vorhaben oder der „vergleichbaren Zweckbestimmung“, wird die Planungspraxis zeigen. Weitere wesentliche Änderungen mit Bedeutung für die Straßenplanung enthalten die §§ 5 und 6 des UVP-Gesetzes. Der § 5 UVPG regelt die Unterrichtung über voraussichtlich beizubringende Unterlagen. Unterschiede zum alten UVPG sind in folgenden Regelungen zu sehen:
Der Verzicht auf den Begriff des voraussichtlichen „Untersuchungsrahmens“, mit dem die Festlegung von Gegenstand, Umfang und Methoden einschließlich der Abgrenzung des Untersuchungsraumes erfolgte, ist unglücklich. Die neue Begrifflichkeit der „voraussichtlich beizubringenden Unterlagen“ suggeriert lediglich eine abschließende Zusammenstellung und Nennung der materiell beizubringenden textlichen und kartographischen Dokumente ohne Festlegung wesentlicher Untersuchungsmethoden und Inhalte zur Ermittlung und Beschreibung der Umweltauswirkungen. Hinsichtlich der Erörterung/Besprechung des Untersuchungsrahmens bzw. der beizubringenden Unterlagen und der Umwandlung der Soll-Vorschrift in eine bedingte, an das Ersuchen des Vorhabenträgers geknüpfte Unterrichtung wird in der Planungspraxis bei Straßenbauvorhaben des Bundes wenig ändern. Bereits im Gültigkeitszeitraum des UVP-Gesetzes von 1990 galt bezüglich des § 5 UVPG die Subsidiaritätsklausel des § 4 UVPG. Dennoch war es gute Praxis, vor Beginn der umweltrelevanten Untersuchungen (UVS, LBP) den projektspezifischen Untersuchungsrahmen zu klären und vorläufig festzulegen (vgl. Merkblatt zur Umweltverträglichkeitsstudie in der Straßenplanung – MUVS 1990, Hinweise zu den Unterlagen gemäß § 6 UVPG für Bundesfernstraßen, 1997). Es ist davon auszugehen, dass dieses bewährte Vorgehen im Interesse einer fachgerechten, planungssichernden und verfahrensökonomischen Erarbeitung der beizubringenden Unterlagen beibehalten wird (vgl. auch MUVS 2001). Im § 6 UVPG ergeben sich hinsichtlich der vom Vorhabenträger beizubringenden Unterlagen im Vergleich zur alten Regelung folgende Unterschiede:
Hinsichtlich des § 6 UVPG neu sind für die Planungspraxis keine wesentlichen Neuerungen zu erwarten, da es auch bisher für den Vorhabenträger einer Straßenbaumaßnahme als zumutbar galt, in den beizubringenden Unterlagen sowohl die Angaben nach § 6 (3) als auch nach § 6 (4) einzustellen. 3 Fazit zum UVPGDurch das neue UVPG wird der Anwendungsbereich für eine Umweltverträglichkeitsprüfung erweitert. War in der Straßenplanung bisher eine UVP-Pflicht im Wesentlichen vom Genehmigungsverfahren abhängig, stehen nunmehr projekt-, standort- und wirkungsbezogene Kriterien im Vordergrund. Es ist absehbar – insbesondere mit der Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie auf Länderebene –, dass die Anzahl der Einzelfallprüfungen bei Straßenbaumaßnahmen ansteigt. Dies gilt nicht nur auf Bundes- und Landesebene, sondern auch auf Kreis- und Kommunalebene, wenn die entsprechenden Verwaltungen als Straßenbaulastträger auftreten. Umso erforderlicher ist es aus fachlicher und verfahrensökonomischer Sicht, Vollzugshinweise für die Einzelfallprüfungen zu geben und einen Prüfrahmen zu entwickeln, der mit angemessenem Aufwand diese Prüfungen erlaubt. Ansonsten sind die in der Straßenplanung vorhandenen Verwaltungsvorschriften, Richtlinien und Arbeitshilfen ausreichend, um dem neuen UVPG gerecht zu werden. Nichtsdestoweniger kann das neue UVPG zum Anlass genommen werden, die traditionellen Fachbeiträge (UVS zur Linienbewertung/Raumordnung, ergänzende UVP-Unterlagen zur Planfeststellung, LBP, FFH-Verträglichkeitsuntersuchung/-prüfung) zu straffen, zu harmonisieren und einer stringenteren rechtlichen Anbindung zuzuführen. 4 FFH-Verträglichkeitsprüfung in der StraßenplanungDer § 34 des BNatSchG führt aus, dass auch Straßenbauprojekte vor ihrer Zulassung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebietes (also FFH- und Vogelschutzgebiet) zu überprüfen sind. Ergibt die Prüfung eine Unverträglichkeit, ist das Projekt unzulässig. Als Ausnahmegründe können nur zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses bei Fehlen zumutbarer Alternativen herangezogen werden. Für die Prüfung der Verträglichkeit sind folgende Gebiete zu beachten:
Der Prüfungsgang einer FFH-Verträglichkeitsprüfung erfolgt im Wesentlichen in drei Schritten:
Es hat sich gezeigt und wird durch die ständige Rechtssprechung bestätigt, dass neben einer fachlich einwandfreien Erarbeitung der Verträglichkeitsprüfung insbesondere der Begründung der Ausnahmevoraussetzungen eine wesentliche Bedeutung zukommt. Im Folgenden soll auf diesen, teilweise auch in Antragsunterlagen und Planfeststellungsbeschlüssen zu kurz kommenden Sachverhalt eingegangen werden. Ziel der Alternativensuche ist es im Sinne des Art. 6 FFH-RL Lösungen zu finden, die die Natura 2000-Gebiete und deren Erhaltungsziele nicht oder weniger beeinträchtigen. Als zumutbare1) Alternativen kommen sowohl Standortalternativen als auch Ausführungsalternativen in Betracht. Den Zweck nicht verfolgende Alternativen, d. h. grundsätzlich andere Lösungen (z. B. ICE-Strecke statt Bundesfernstraße) oder der Verzicht auf das Vorhaben, sind nicht zu betrachten. Der Alternativenbegriff ist nach § 34 Abs. 3 Ziff. 2 BNatSchG mit der Formulierung „... den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen ...“ weit gefasst und bezieht sich nicht nur auf eine fachlich-technische Optimierung des konkreten Vorhabens am Ort des Eingriffs oder auf „sich aufdrängende“ Varianten (Lambrecht 1998; Gellermann 1996; so auch herrschende Rechtssprechung des BVerwG zur UVP), sondern schließt die Pflicht ein, zumutbare Alternativen auch zu wählen. 1) Der Begriff der Zumutbarkeit einer Alternative ist in den Bestimmungen der FFH-RL nicht enthalten und erst durch die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht in § 34 (3) eingeführt worden. Nach Gesetzesbegründung und Literatur hängt der Begriff eng mit dem im deutschen und europäischen Recht verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zusammen. Gibt es eine in diesem Sinne zumutbare Alternative, die keine bzw. geringere Beeinträchtigungen für Natura 2000-Gebiete erwarten lässt, ist diese zwingend zu verwirklichen und kann nicht im Abwägungsprozess „weggewogen“ werden. Die Berücksichtigung anderer – nicht FFH-relevanter – Belange kann somit nicht im Rahmen einer Abwägungsentscheidung, sondern ausschließlich in die Bewertung der Zumutbarkeit der Alternativen einfließen. Die Bewertung der Zumutbarkeit ist im Sinne von Verhältnismäßigkeit zu interpretieren. Zum einen ist die Schutzwürdigkeit bzw. Repräsentanz des Natura 2000-Gebietes aus nationaler und biogeographischer Sicht und die durch die Alternative erreichte Vermeidung von Beeinträchtigungen einzustellen. Andererseits fließen die durch die Alternative verursachten Mehrkosten oder stärkere Beeinträchtigungen der übrigen Umweltschutzgüter und Nachteile hinsichtlich anderer Belange (z. B. verkehrliche Nachteile, Existenzgefährdung landwirtschaftlicher Betriebe) ein. Hierbei sind insbesondere Grenzwerte, Normen und Verbote in den Fachgesetzen zu beachten. Die Angemessenheit der Mehrkosten sowie die Inkaufnahme von stärkeren Beeinträchtigungen anderer Schutzgüter/Belange ist somit keine feste Größe. Je höher die Schutzwürdigkeit eines Natura 2000-Gebietes und je größer die erreichte Vermeidung von Beeinträchtigungen ist, desto angemessener sind auch höhere finanzielle Aufwendungen. Eine Alternative dürfte jedoch dann i. d. R. unverhältnismäßig sein, wenn sie eine Realisierung des Projektes unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten unmöglich macht (sofern nicht § 34 (4) entgegensteht) oder fachgesetzliche Vorschriften eine Verwirklichung verbieten. Als zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses kommen alle Belange in Betracht, die dem Wohl der Allgemeinheit dienen. Zu den öffentlichen Interessen gehören auch solche wirtschaftlicher oder sozialer Art. Allerdings genügt nicht jedes öffentliche Interesse, um ein Projekt zu rechtfertigen. Vielmehr muss das öffentliche Interesse, das mit dem Projekt verfolgt wird, im einzelnen Fall gewichtiger sein als die im konkreten Fall betroffenen Belange des kohärenten Netzes Natura 2000. Das öffentliche Interesse muss also überwiegen und die angeführten Gründe müssen zwingend sein. Als Gründe des öffentlichen Interesses können grundsätzlich in jedem Fall die in § 34 Abs. 4 Satz 1 genannten Gründe „Gesundheit des Menschen“, „öffentliche Sicherheit und Landesverteidigung“, „Schutz der Zivilbevölkerung“ oder „maßgeblich günstige Auswirkungen des Projektes auf die Umwelt“ geltend gemacht werden, da diese sogar als Ausnahmegründe bei Beeinträchtigungen der unter strengerem Schutzregime stehenden prioritären Lebensräumen und Arten herangezogen werden können (Gellermann, 1996). Ob die Gründe zwingend sind, kann jedoch nur im konkreten Fall beurteilt werden, und ob sie überwiegen bedarf, wie bei den anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, jeweils einer einzelfallbezogenen Betrachtung, die der besonderen Bedeutung der mit den EU-Richtlinien verfolgten Naturschutzbelange hinreichend Rechnung trägt (Gellermann, 1996). Auch hier gilt also: Je schutzwürdiger die Umweltbelange des konkret betroffenen Natura 2000-Gebietes sind, desto gewichtiger und zwingender müssen die gegenläufigen öffentlichen Interessen sein (Rödiger-Vorwerk, 1998). Literaturverzeichnis
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