Nach zehnjähriger Begleitung von Funktionsbauverträgen und PPP-Modellen können erste Schlussfolgerungen aus den bisherigen Erfahrungen gezogen werden. Es zeigt sich, dass viele der Erwartungen, die mit diesen Vertragsformen verbunden waren, erfüllt wurden, aber auch, dass in einzelnen Punkten Korrekturen zur weiteren Verbesserung beitragen können und dass wichtige Fragestellungen nach wie vor nicht beantwortet werden können. Die Substanzbewertung von Verkehrsbefestigung sowie die Festlegung einer angemessenen Vertragsdauer sind nach wie vor aktive Tätigkeitsfelder von Forschung und Politik. Bereits erarbeitete neue Teile der ZTV Funktion-StB ebenso wie geplante weitere Teile werden das Leistungsspektrum der in Funktionsbauverträgen zu vergebenen Maßnahmen erweitern und zu neuerlichen Verschiebungen der Verantwortung zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer führen. Sie bieten dabei neuen Raum für Innovation und Fortschritt.

Der Fachvortrag zur Veranstaltung ist im Volltext verfügbar. Das PDF enthält alle Bilder und Formeln.

1 Aufbruch und Entwicklung

Im Laufe der 1990er Jahre erwuchs in Deutschland die Erkenntnis, dass die Staatsquote des Landes über die zurückliegenden Jahrzehnte so weit angestiegen war, dass man es sich nicht mehr leisten konnte, das Maß staatlicher Aufgabenfülle weiterhin zu erbringen. Zur Wahrung der Zukunftsfähigkeit müsse es vielmehr Ziel der politischen Weichenstellungen sein, den Staatseinfluss zurückzufahren und zusätzliche Freiräume für private Leistungen und Ideen zu schaffen. Für die Umsetzung dieses politischen Willens wurde ein Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ eingesetzt, dessen 1997 vorgelegter Abschlussbericht bis heute Leitlinie des politischen und wirtschaftlichen Umbaus Deutschland definiert.

In einem 1998 gehaltenen Vortrag auf den Deutschen Asphalttagen in Berchtesgaden [1] führte der damalige Abteilungsleiter Straßenbau, Straßenverkehr im Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Herr Dr. Huber aus, wie sich diese Neuorientierung des Staates auf die Aufgabenerledigung im Bereich des Verkehrswegebaus auswirken würde. Der damalige Status Quo war bereits infolge einer den Weichenstellungen vorauseilenden Verschlankung des Staates geprägt durch einen Personalabbau im Öffentlichen Dienst und damit einhergehendem Verlust an quantitativer und qualitativer Leistungsfähigkeit.

Huber beschrieb die Abwendung des bis dato gültigen und einzigen Systems des Infrastrukturmanagements bis zur Privatisierung eines Netzes anhand von vier Phasen (Bild 1). Dabei wandelt sich die in Phase 1 noch sehr geringe Beteiligung privater Leistungsersteller zunächst durch eine Trennung von Kunden und Produktionsfunktionen, wodurch das Feld unternehmerischen Handelns auf weitere Felder ausgedehnt werden soll. Hierfür ist es erforderlich, dass der Staat die Kosten und Nutzen des von ihm verwalteten Anlagevermögens monetarisiert und anschließend die Produktion weitestgehend privatisiert (Phase 3). Sofern sich dieser Weg als gesamtwirtschaftlich und verkehrspolitisch vorteilhaft erweist, mag der Staat über den in Phase 4 vorgesehenen vollständigen Rückzug aus dem Fernstraßenbau und dessen Er- und Unterhaltung positiv entscheiden. Maßgebliches Beurteilungskriterium würde dabei sein, ob es durch die Übertragung weiterer Leistungsbereiche in die Wirtschaft gelungen ist, eine entsprechende Verantwortung nachhaltig und qualitätssteigernd zu verlagern. Aktuell wird in Deutschland über einen solchen Schritt jedoch nicht diskutiert.

Bild 1: Phasen einer Privatisierung der Straßenorganisation

In den Folgejahren wurden verschiedene Modelle privatwirtschaftlichen Straßenbaus entworfen und umgesetzt. Sie alle sehen vor, dass die Verantwortung der Unternehmen durch eine Integration der Erhaltung des Bauwerks Straße in den Bauvertrag zu steigern (Bild 2). Darüber hinaus wird sowohl bei den Funktionsbauverträgen wie auch bei den Konzessionsmodellen eine Abwendung von der Beurteilung der Bauleistung anhand der verwendeten Baustoffe, deren Zusammensetzung und der Einbauqualität zugunsten einer Erfüllung funktionaler Anforderungen an die Straßenoberfläche – Spurrinnentiefe, Längsebenheit, Griffigkeit und Risslängen – vollzogen. Für diese Anforderungen sowie für die Abgrenzung der Verantwortlichkeiten der am Bau und Betrieb Beteiligten wurde bereits 1999 das entscheidende Regelwerk – die ZTV Funktion-StB – für den Straßenoberbau im Entwurf [2] vorgelegt.

Bild 2: Ausgangslage und Vision der Privatisierung im Straßenbau in Deutschland

In der Bundesrepublik Deutschland werden seit geraumer Zeit drei verschiedene Systeme privat finanzierten Straßenbaus angewendet (Tabelle 1). Dabei handelt es sich bei dem A- und F-Modell jeweils um sogenannte Konzessionsverträge, in denen der Staat dem privaten Betreiber das wirtschaftliche Betreiben eines Einzelbauwerks (F-Modell) oder einer mehrstreifigen Straße bzw. eines Straßennetzes (A-Modell) überträgt. Charakteristisch für diese Konzessionsmodelle ist dabei, dass der Auftragnehmer eine Anschubfinanzierung (max. 50 % der Baukosten) aus dem Haushalt des Bundes sowie die auf dem betriebenen Straßenabschnitt anfallenden Mauteinnahmen erhält. Grundlage des F-Modells stellt das 1994 in Kraft getretene Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz (FStrPrivFinG [3]) dar. Demgegenüber wurden die Konzepte für das A-Modell, bei dem es sich rechtlich um eine Baukonzession handelt, und für den Funktionsbauvertrag vom Bundesministerium für Verkehr und Stadtentwicklung unter Hinzuziehung von Fachleuten selbst entwickelt.

Aufgrund der Tatsache, dass der Betriebsdienst in A-Modellen grundsätzlich in den Aufgabenbereich des Konzessionsnehmers fällt und somit die Wirtschaftlichkeit der Gesamtmaßnahme von einem effektiven Einsatz des dafür erforderlichen Personals sowie der Fahrzeuge und Betriebsmittel abhängt, werden die Maßnahmen in dieser Form des privat-finanzierten Straßenbaus von vornherein deutlich umfangreicher angelegt, als dies bei Funktionsbauverträgen der Fall ist. Daraus resultiert, dass innerhalb von A-Modellen Netzlängen von 50 km als Mindestmaß angesehen werden, während sich Funktionsbauverträge üblicherweise nur auf 10 bis 20 km lange Autobahnabschnitte beziehen.

Tabelle 1: Charakteristiken der in der Bundesrepublik Deutschland im Fernstraßenbau zur Anwendung kommende PPP-Modelle und Funktionsbauverträge

Als wesentlicher Vorteil der Funktionsbauverträge gegenüber den Maut-basierten A- und F-Modellen (Betreibermodelle) wird nach derzeitigem Erfahrungsstand die finanzielle Bindung an den Haushalt angesehen. Hierdurch werden ungünstigere Kreditkonditionen der Betreiberunternehmen bei den Banken vermieden, wodurch die sich die Funktionsbauverträge aktuell als die für den Saat günstigere Variante darstellen.

2 Aktueller Erfahrungsstand aus den bisherigen Pilotvorhaben

Mit der Einführung von Funktionsbauverträgen und PPP-Modellen waren von Anfang an wirtschaftliche Erwartungen verbunden. Vor allem aus Großbritannien lagen bereits zu Beginn der Entwicklung in Deutschland umfangreiche Erfahrungen mit ÖPP-Ansätzen vor [4, 5], die diese Hoffnungen großenteils stützten. Andere Kostenvergleichsrechnungen fallen allerdings je nach Verfasser sehr unterschiedlich aus, und auch einer europäischen Studie der Investitionsbank [6] zufolge sind derzeit keine eindeutigen Wertungen der Kosteneinsparungen zu treffen. Wie weit sich Effizienzgewinne in Funktionsbauverträgen grundsätzlich erzielen lassen, ist auf der Seite der Verwaltung vor allem von der Wahrung privatwirtschaftlicher Strukturen im Wettbewerb sowie von der Bereitschaft der anbietenden Unternehmen abhängig, Risiken auf sich zu nehmen.

Die Befürchtung, dass sich die in den Konzessionsmodellen erforderliche Finanzmittelbeschaffung durch die Unternehmen deutliche negativ auf die Gesamtwirtschaftlichkeit der Baumaßnahme auswirkt, hat sich mittlerweile offenbar als richtig erwiesen. Grund hierfür ist die Tatsache, dass die Kreditgeber das Risiko des Finanzgeschäfts mit einem privaten Betreiber als wesentlich höher gegenüber einer Verleihung an eine Landes- oder Bundesverwaltung einschätzt [7]. Dieser Umstand führt derzeit in Deutschland zu einer Abkehr von dieser Art der Verträge.

Eine vor dem ersten Pilotprojekt durchgeführte Abschätzung des wirtschaftlichen Nutzens von Funktionsbauverträgen in Deutschland [8] kommt zu dem Ergebnis, dass durch die Einführung dieser Vertragsform ein Kosteneinsparpotenzial von 15 bis 20 % erschlossen werden kann und dass sich die Bauunternehmen davon etwa die Hälfte erwirtschaften können. Für eine einzelne Oberbau-Baumaßnahme einer Länge von 10 km Richtungsfahrbahn beläuft sich demnach das jährliche Einsparvolumen auf der Basis des aktuellen Preisniveaus auf ca. 1,1 Mio. €.

Diese Kostenreduzierungen ergeben sich der Studie zufolge maßgeblich aus der Möglichkeit des Unternehmers, frei über die auszuführende Bauweise entscheiden zu können, sowie aus der Verbindung des Baus mit der Erhaltungsplanung. Auf diese Weise kann sich zum einen eine höhere Qualität während der Bauphase positiv auf den Erhaltungsaufwand auswirken, zum anderen können Erhaltungsmaßnahmen nach betriebswirtschaftlichen Kriterien und nicht innerhalb einer Budgetbewirtschaftung geplant und durchgeführt werden. Weitere Beiträge zur Effizienzsteigerung liefert die Verlagerung von Planungsarbeiten sowie des Planungsrisikos auf den Unternehmer, wodurch Nachträge in Anzahl und Umfang verringert werden können.

Im Gegensatz zu der anfänglichen Annahme, funktionale Ausschreibungen würden die Verwaltung entlasten, haben die Erfahrungen aus den zurückliegenden Jahren gezeigt, dass dies – zumindest bis zum heutigen Entwicklungsstand – nicht zutreffend ist. Ohne dass der tatsächliche Aufwand für die Erstellung der Ausschreibungen und für die Vergabe in den bisherigen Pilotprojekten konkret erhoben wurde, berichten alle mit der Durchführung betrauten Verwaltungen, dass der Aufwand nicht nur beträchtlich ist, sondern dass es darüber hinaus erforderlich ist, hierfür überdurchschnittlich ausgebildete Fachkräfte einzusetzen, um die vom Auftragnehmer zu erbringenden Leistungen zutreffend zu beschreiben und bewertbar zu gestalten sowie die Verantwortlichkeiten eindeutig zu trennen.

Gleichzeitig ist jedoch auch zu konstatieren, dass das Thema der Effizienzsteigerung durch Finanzmitteleinsparungen in Deutschland trotz der Einschätzung, dass diese in den zurückliegenden 5 Jahren in einer Größenordnung von bis zu 10 % erreicht worden sind, in den Hintergrund rückt. Als wesentlicher werden mittlerweile die zügigere Verwirklichung von Baumaßnahmen, die Steigerung von Bauqualitäten sowie die Entwicklung und der Einsatz von innovativen Baustoffen, Bauweisen und Bauverfahren und damit die Erzielung eines schnelleren Fortschritts im Bauwesen angesehen. Ermöglicht wird dieses letztgenannte Ziel durch die für die Konzessionsmodelle und Funktionsbauverträge charakteristische Freiheit des Unternehmers, das Bauwerk außerhalb der üblicherweise bestehenden Regelwerke erstellen zu dürfen.

Ein kritischer Rückblick auf die ersten fünf vergebenen Funktionsbauverträge und PPP-Modelle zeigt, dass innerhalb der in der Vergabeentscheidung geprüften Angebote immerhin 13 Bauweisen außerhalb der Richtlinien für die Standardisierung des Oberbaues von Verkehrsflächen (RStO [9]) zur Anwendung vorgeschlagen wurden. Diese neuartigen Bauweisen wurden von der Bauverwaltung sowie von der Bundesanstalt für Straßenwesen im sogenannten Gleichwertigkeitsnachweis – also der vergleichenden Betrachtung mit den in den RStO aufgeführten bewährten Bauweisen – entsprechend dem in den in Kürze erscheinenden „Richtlinien für die rechnerische Dimensionierung des Oberbaus“ (RDO Asphalt bzw. Beton [10, 11]) Verfahren geprüft und zum weitaus überwiegenden Teil als gleichwertig bestätigt. Nur in zwei Fällen ergaben sich Zweifel an der rechnerisch prognostizierten Nutzungsdauer für die vorgesehenen Fahrbahnbefestigungen. Trotz dieses an sich positiven Zwischenfazits zum Einsatz neuer Materialien und Konstruktionen des Oberbaus muss einschränkend erwähnt werden, dass es sich bei den angebotenen Baustoffen nur in vergleichsweise wenigen Fällen um echte Innovationen handelte. Vielmehr beschränkten sich die Vorschläge meist auf eine optimierte Zusammensetzung des Materials und einer damit einhergehenden Reduzierung der gebundenen Oberbaudicke. Diese Herangehensweise ist jedoch in der frühen Phase des Experimentierens mit der rechnerischen Dimensionierung sicher als nachvollziehbar und richtig anzusehen.

Bislang bezog sich die Freiheit, auch außerhalb bestehender Regelwerke bauen zu dürfen, jedoch nur auf die Bautätigkeiten am Straßenoberbau, denn nur dieser Bereich war innerhalb der Funktionsbauverträge mit funktionalen Anforderungen wie die Ebenheit im Quer- und Längsprofil, die Griffigkeit oder die Anzahl der Risse in der Fahrbahn geregelt. Solche Schäden werden hauptsächlich durch den sie überfahrenden und belastenden Verkehr, aber auch durch die klimatischen Bedingungen und durch Reaktionen im Unterbau und Untergrund des Bauwerkes verursacht. Der Auftragnehmer ist in auf den Oberbau beschränkten Funktionsbauverträgen grundsätzlich verpflichtet, alle dort auftretenden Schäden durch ursachenbehebende Erhaltungsmaßnahmen zu beseitigen. Wenn allerdings nachgewiesen werden kann, dass die Nichteinhaltung der Anforderungen auf der Straßenoberfläche auf Ursachen unterhalb des Straßenoberbaus zurückzuführen ist, haftet hierfür der Auftraggeber, denn er verpflichtet sich in einem solchen Funktionsbauvertrag dazu, ein einwandfreies, nach konventionellen Regeln erstelltes Planum zur Verfügung zu stellen.

Durch die Ausweitung des Funktionsbauvertrages auf den Erdbau [12] ist diese Schnittstelle mittlerweile tiefer gelegt und damit auch eindeutiger gestaltet worden. Alle am Oberbau und im Erdbau innerhalb der Vertragsdauer auftretenden Schäden sind nunmehr vom ausführenden Unternehmen eigenverantwortlich zu beheben. Diese Vorgehensweise erfordert jedoch vom Ausschreibenden eine deutlich über das übliche Maß hinausgehende Erkundung des Baugrundes und eine Zurverfügungstellung deren Ergebnisse für alle anbietenden Unternehmen. Alle Bieter haben dementsprechend die erforderlichen Maßnahmen für die Erstellung und Erhaltung eines dauerhaften Bauwerkes zu planen und zu kalkulieren. Nur in dem Fall, dass später auftretende Schäden aufgrund fehlender Baugrunderkundung nicht absehbar waren, kann sich der Auftragnehmer von der Verantwortung freistellen.

Grundsätzlich ist das Wissen um die Existenz solcher Trennungen der Verantwortlichkeiten selbstverständlich von hoher Bedeutung, weshalb bei der Ausschreibung von Funktionsbauverträgen besondere Sorgfalt aufgewendet werden muss. So muss beispielsweise auch bei der Vergabe der Erhaltung von Entwässerungseinrichtungen [13] innerhalb von Funktionsbauverträgen berücksichtigt werden, dass ihr Zustand und ihre Funktion nicht nur durch die Bau- und Erhaltungsleistung des Bauunternehmens, sondern nicht unwesentlich auch von der Arbeit des Betriebsdienstes abhängt: so können beispielsweise eine zu seltene Pflege der Grünflächen oder eine falsche Bepflanzung der Dammhänge Rohrleitungen verschmutzen oder gar zerstören.

Das hiermit verbundene Risiko sollte im Vorfeld jeder Maßnahme eingeschätzt und zu entsprechenden Konsequenzen geführt werden. Eine gleichzeitige Integration des Betriebsdienstes in den Funktionsbauvertrag kann hier genauso zielführend sein wie eine dem Vertrag zugrunde zulegende Definition der Schnittstelle Erhaltung – Betriebsdienst mit eindeutigen Zuweisungen der Verantwortungen.

Bild 3: Bisherige und zukünftige Teile der ZTV Funktion

Diese Aspekte der Abgrenzung der Tätigkeiten und Verantwortlichkeiten zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer werden auch bei der Weiterentwicklung der Funktionsbauverträge immer wieder zu neuartigen Definitionen der Zusammenarbeit zwischen Industrie und öffentlicher Verwaltung führen. Bei den bereits jetzt in der Bearbeitung befindlichen zusätzlichen Teilen der Vertragsbedingungen für die Fahrbahnmarkierungen (horizontale Verkehrszeichen) und der Straßenausstattung (vertikale Beschilderung, Verkehrsbeeinflussungsanlagen, Schutzeinrichtungen) wird dieser Aspekt erneut behandelt werden müssen (Bild 3).

3 Das dicke Ende bleibt…

Die Möglichkeiten, industrieseitige Ausführungsideen in Baumaßnahmen umzusetzen, werden durch die fortschreitende Ausweitung des Leistungsumfangs in Funktionsbauverträgen ständig zunehmen. Während man bei Erdbaumaßnahmen zum großen Teil davon ausgehen kann, dass das Bauwerk über viele Jahrzehnte hinweg genutzt werden kann, wenn es die ersten Jahre schadfrei überstanden hat, stellt sich bei einer Reihe von Entwässerungseinrichtungen, insbesondere aber für den Straßenoberbau die Frage nach dem Restwert zum Zeitpunkt der Vertragsbeendigung und damit der Rückgabe des Bauwerks an die Bauverwaltung. Dieser Problematik war man sich bereits bewusst, als die ersten Funktionsbauverträge in die Vergabe gelangten und hatten zur Folge, dass die Laufzeit der Verträge in der Nähe von 30 Jahren angesiedelt wurde. Auf diese Weise waren zum einen mehrere Erhaltungszyklen innerhalb der Vertragsdauer untergebracht, zum anderen konnte man davon ausgehen, dass eine annähernde bautechnische Vergleichbarkeit zwischen den Bauweisen aus Asphalt und denen aus Beton gegeben war. Maßgeblicher Gesichtspunkt für diese lange Vertragslaufzeit war jedoch die Sicherung der aus konventionellen Bauverträgen als üblich angesehenen substanziellen Gebrauchsfähigkeit. Die Straßenbefestigungen sollten also nach wie vor den Anforderungen der RStO genügen, das heißt ihre Tragfähigkeit und ihr Ermüdungsverhalten sollten in jedem Fall für dreißig Jahre ausreichend vorhanden bleiben. Erst zu einem späteren Zeitpunkt, wenn geeignete Substanzbewertungsverfahren zur Verfügung ständen, sollte die Laufzeit der Verträge verkürzt und bei Abnahme der Maßnahme eine entsprechende Bewertung mit eventuellen Ausgleichszahlungen stattfinden. International sind kürzere Vertragsdauern nicht nur üblich, sondern der Regelfall, allerdings sind auch hier – nach Auffassung der Fachleute in Deutschland – keine ausreichenden Sicherungssysteme zur Vermeidung eines substanziellen Schadens vorhanden bzw. es werden geringe Nutzungsdauern der Verkehrsbefestigungen bewusst in Kauf genommen.

Die langen Vertragslaufzeiten in Deutschland bergen jedoch auch Unwägbarkeiten, die eine Verkürzung als anstrebenswert erscheinen lassen. Beispielsweise würde ein unvorhergesehener erforderlicher Ausbau des betreffenden Streckenabschnitts auf weitere Fahrstreifen das Vertragsverhältnis zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer beträchtlich verkompliziern, da die Verkehrsbeanspruchung und die Anzahl der Fahrstreifen festgeschrieben sind. Nähme jedoch der Pkw-Verkehr oder die Anzahl der Leerfahrten mit Lkw über die Prognose hinaus zu, könnte ein Ausbau früher als angenommen wünschenswert werden. Auch die vertraglich geregelten regelmäßigen Prüfungen der funktionalen Anforderungen werden sich während der Laufzeit fortentwickeln und zu veränderten Regelungen führen, die einen neuen Stand der Technik darstellen. Gerade für die Griffigkeit scheint es nicht denkbar, dass hier die Anforderungen auf dem konventionell abgewickelten Straßennetz anders behandelt werden als auf dem der Funktionsbauverträge.

Die anfängliche Hoffnung aber, dass das für die Verkürzung der Funktionsbauverträge erforderliche Substanzbewertungsverfahren für Beton- und Asphaltkonstruktionen in absehbarer Zeit nutzbar wäre, hat sich leider nicht erfüllt. Ansätze wie das auf Messungen mit dem Falling Weight Deflectometer basierende Jendia-Verfahren, das Dickenäquivalenzverfahren oder die vergleichende Betrachtung von Ermüdungsfunktionen von Asphaltproben aus den Rollspuren und der Fahrbahnmitte haben bislang nicht zu einer vertragstauglichen Anwendbarkeit geführt werden können. Mehr noch muss man sich heute eingestehen, dass – trotz neuer Ansätze und damit verbundener Hoffnungen – ein geeignetes Verfahren auch in den kommenden Jahren nicht bereitstehen wird und dass es deshalb durchaus angeraten erscheint, auch andere Wege der Abwicklung kompletter Funktionsbauverträge in die Diskussion einzubringen.

So wäre es beispielsweise prinzipiell möglich, statt einer abschließenden Restnutzungsdauerbestimmung mit einem resultierenden Bonus- oder Malusausgleich schon bei Vertragsabschluss einen bestimmten Betrag einzubehalten, der für die Sicherung der Substanz genutzt wird. Dieser Anteil könnte nach Abschluss der Erhaltungsphase in mehreren Teilbeträgen zur Auszahlung gebracht werden, sofern die Tragfähigkeit der Konstruktion keinen Anlass zur Beanstandung böte. Dieses auf den ersten Blick pragmatische und unkomplizierte Vorgehen birgt im Detail jedoch eine Reihe von Unwägbarkeiten. Abgesehen davon, dass es sich hierbei nicht um eine tatsächliche Verkürzung des Vertragsverhältnisses handelt, da ein Teil der Leistungen über die Erhaltungsphase hinaus abgewickelt werden, wäre beispielsweise ein direkter Anschluss eines weiteren Vertragsverhältnisses in gleicher oder ähnlicher Form und mit demselben oder einem anderen Auftragnehmer mit einer Reihe von ungelösten Problemen bei der Übernahme der nicht bewerteten Substanz behaftet.

Ein anderer Weg, mittlere Vertragsdauern von sogar unter 20 Jahren zu verwirklichen, könnte darin bestehen, Funktionsbauverträge ohne Anforderungen an die strukturelle Substanz des Oberbaus zu formulieren. Voraussetzung hierfür wäre, dass die Tragschicht der zu verwirklichenden Befestigungen konventionell ausgeführt und überwacht werden würde. Damit wäre der Auftraggeber wieder berechtigt, Kontrollprüfungen an der ausgeführten Leistung durchzuführen und damit sicherzustellen, dass die Qualität der Tragschicht den üblichen oder den im Angebot zugesicherten Anforderungen entsprechen würde. Das Risiko einer mangelhaften Leistung wäre damit nicht größer als in jedem anderen konventionellen Bauvertrag.

Die vom Bauunternehmen einzuhaltenden funktionalen Anforderungen für den Oberbau während der Erhaltungsphase würden sich damit auf die Längs- und Querebenheiten, auf die Griffigkeit sowie auf die Kantenschäden bei Beton beschränken. Inwieweit die Anzahl der Risse weiterhin als Kriterium beispielsweise für Kälteschäden herangezogen werden könnten, wäre sicherlich zu diskutieren.

Die Folge dieser Vorgehensweise wäre allerdings, dass sich der Leistungsumfang des Funktionsbauvertrags nur noch auf die Decke der Konstruktion beziehen würde. Die in den bisher vergebenen Verträgen auf dem Planum liegende Schnittstelle zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer würde also auf die Oberkante der Tragschicht gesetzt werden. Dies läuft zwar dem bisher verfolgten Erweiterungsansatz entgegen, eröffnet aber gleichzeitig eine Reihe weiterer in Funktionsbauverträgen abzuwickelnden Maßnahmen, da nunmehr auch solche Bauvorhaben genutzt werden könnten, bei denen die Tragschicht (weitgehend) unberührt gelassen bleiben sollte. Weiterhin könnte der innovative Gedanke in Funktionsbauverträgen beinahe unbehindert bleiben, da neue Materialien weiterhin genutzt und auch Bauweisen mit Hilfe der zur Verfügung stehenden Verfahren nach den RDO Asphalt und Beton zum Einsatz kommen können.

Bild 2: Struktur der in der Bundesanstalt für Straßenwesen angelegten Forschungen für eine „Intelligente Straße“

Unter dem Arbeitstitel „Die intelligente Straße“ verfolgt die Bundesanstalt für Straßenwesen einen anderen Ansatz mit dem Ziel, Bauweisen für den Einsatz in Funktionsbauverträgen und PPP-Modellen mit festgelegten Nutzungszeiträumen zu definieren (Bild 4). Der Grundgedanke besteht darin, Bauweisen mit Hilfe einer neuartigen Belastungseinrichtung zeitraffend zu testen und die Anzahl der schadfrei ertragenen Überrollungen zur Definition der Nutzungsdauer heranzuziehen. Die internationalen Erfahrungen der Vergangenheit haben zwar gezeigt, dass diese Art von Untersuchungen nicht nur kosten- und zeitintensiv ist, sondern auch nur mit Schwierigkeiten zur Korrelation mit der Wirklichkeit gebracht werden konnten, doch eine Neuentwicklung einer Belastungseinrichtung aus Südafrika könnte entscheidend dazu beitragen, dass ein Neuansatz dieser Herangehensweise erfolgversprechend sein mag. Dieser sogenannte Längsbelaster MLS-10 vermag es, eine ca. 4 m lange Fläche durch variable Reifen mit bis zu 7 t rollend zu belasten. Dabei treten weder Beschleunigungen noch Abbremsungen auf, da jede der 4 rotierenden Achsen vor dem Belastungsfeld schonend aufgesetzt und am Ende des Feldes angehoben wird. Die resultierende Zeitraffung ist mit bis zu 6 100 Überrollungen/Std. (respektive 22 km/h) entsprechend um ein Vielfaches größer als bei herkömmlichen Rundläufen und soll es ermöglichen, Bauweisen der Bauklasse III innerhalb von etwa 3 Monaten auf ihre Eignung zu untersuchen [14]. Gleichzeitig treten selbstverständlich keine Radialkräfte auf, was eine Übertragung der Ergebnisse auf die in-situ-Erfahrungen vereinfachen sollte.

Die eidgenössische Materialprüfanstalt der Schweiz (EMPA) hat bereits im Jahr 2006 eine solche lineare Belastungseinheit beschafft und in einem ersten Projekt in Hinwil (Schweiz) zum Einsatz gebracht (Bild 5). Mit Hilfe von Georadaraufnahmen und Probeentnahmen aus der Fahrbahn konnten nach einer Millionen Belastungsübergängen neben einer Auflösung des Schichtenverbundes deutliche, von der Unterseite der Befestigung ausgehende Risse ausgemacht werden.

Im Zusammenspiel dieser von der Bundesanstalt für Straßenwesen bestellten und mit einem Liefertermin innerhalb des ersten Halbjahres 2009 versehenen Anlage mit den im eigenen Haus entwickelten Messeinrichtungen zur Erfassung der Drücke und Dehnungen in Verkehrsbefestigungen steht ein Instrumentarium zur Verfügung, dem durchaus erfolgversprechende Fortschritte bei der bautechnischen Bewertung von Bauweisen konstatiert werden können. Mit einem Vergleich der bei den zeitraffenden Versuchen auftretenden Beanspruchungen im Aufbau mit denen im später ausgeführten Aufbau ist zudem eine Übertragung der Anforderungen an die Bauausführung in funktionaler Form gegeben.

Bild 5: Längsbelastungseinrichtung MLS-10 der EMPA, Zürich

Bei all diesen neuartigen Gedanken zur Behandlung der Substanzanforderungen in Funktionsbauverträgen und PPP-Modellen soll jedoch nicht der Eindruck erweckt werden, dass die Dringlichkeit zur Erarbeitung eines Systems zur Bewertung der Restnutzungsdauer nicht mehr gegeben sei oder dass dieser Weg sogar als aussichtslos angesehen werden würde. Vielmehr besteht nach neusten Untersuchungen an Asphaltbefestigungen die Zuversicht, tatsächlich einen Schritt voranzukommen. In einem unter dem Titel „Vergleichende Bewertung der Restsubstanz von Asphaltbefestigungen nach langjähriger Verkehrsnutzung“ geführten Projekt [15] wurde an 5 Oberbauten die Restnutzungsdauer auf der Basis von E-Modulbestimmungen und Ermüdungsversuchen mit dem Spaltzugschwellversuch durchgeführt. Dabei wurden die in den RDO Asphalt zur Dimensionierung herangezogenen Rechnungen unter Ansatz der bereits erlittenen Verkehrsbeanspruchung quasi rückwärts durchgeführt, um damit die noch vorhandene Substanz zu ermitteln. Es ergaben sich in beinahe allen Fällen plausible zu erwartende Restnutzungsdauern in einer Größenordnung von 3 bis 7 Jahren. Die Fortführung der Beobachtung dieser Strecken soll über die Realitätsnähe der Berechnungen Aufschluss geben.

4 Zäsur nach zehn Jahren

Im zurückliegenden Jahrzehnt wurden die in den ZTV Funktion-StB (Teil: Oberbau) formulierten Vertragsbedingungen in einer Reihe von Pilotprojekten für Funktionsbauverträge und PPP-Projekte umgesetzt. Dabei hat sich bisher gezeigt, dass die Eigenüberwachung der Auftragnehmer zumeist weit über das hinausgeht, was üblicherweise auf Baustellen konventioneller Maßnahmen durchgeführt wird. Auch wenn die Qualität der Baustoffe und des Einbaus in Funktionsbauverträgen nicht mehr geprüft wird und somit hierüber keine unabhängigen Erkenntnisse vorliegen, so sind die eingebauten Materialien und das Baugeschehen nach vorgegebener Systematik zu dokumentieren und dem Auftraggeber auszuhändigen. Nur in wenigen Fällen hat es hier Anlass zu Beanstandungen gegeben.

Die Bereitschaft der Bauunternehmen, auch innovative Ideen in den Straßenbau einzubringen, wuchs innerhalb der ersten Jahre kontinuierlich und hat mittlerweile ein befriedigendes Ausmaß angenommen. Seitens aller Beteiligten besteht die Hoffnung, dass sich diese Neuerungen bewähren und sie anschließend auch im konventionellen Straßenbau Anwendung finden werden. Somit würde der Nutzen, den sich das Bauunternehmen durch Fortentwicklung zunächst selbst erwirtschaftet, schließlich auch für die Verwaltung und schließlich für die Gemeinschaft aller erschlossen werden. Hierfür ist es nach wie vor dringend erforderlich, ein Substanzbewertungsverfahren zur Vertragsreife zu entwickeln und anschließend einzusetzen. Da dies kurzfristig nicht möglich erscheint, sollten auch andere Wege zur Absicherung der Anforderungen an die Substanz bei zu verkürzenden Vertragslaufzeiten diskutiert und untersucht werden.

Es ist absehbar, dass in Zukunft die Zahl der im Rahmen von Funktionsbauverträgen ausgeschriebenen Bauvorhaben ansteigen wird, denn der Staat bewertet diese Form der Abwicklung von Straßenbaumaßnahmen als wirtschaftlich und fortschrittlich und ist offensichtlich nicht gewillt, die nach herkömmlichen Bauverträgen notwendigen Planungs- und Kontrollaufgaben weiterhin im vollen Umfang zu übernehmen.

Im Zuge dieser Zielverfolgung ist ferner zu erwarten, dass auch der Rahmen der in Funktionsbauverträgen ausgeschriebenen Maßnahmen noch erheblich ausgeweitet werden wird. Es ist durchaus denkbar, dass sich der Auftraggeber schließlich weitestgehend darauf beschränken wird, dem Bauunternehmen Planungsdaten wie etwa den Verlauf des Streckenabschnitts nebst dessen Einmündungen und dem gewünschten Regelquerschnitt, sowie Planungsunterlagen – also Höhen- und Lagepläne – Unterlagen über die Frost- und Wasserverhältnisse, eine detaillierte Verkehrsprognose mit den für die Dimensionierung der Straßenbefestigung erforderlichen Eingangsgrößen (Fahrstreifen-, Steigungsfaktor u. a.) statt konkreter Bauunterlagen zu übergeben, wodurch ersichtlich wird, dass der Unternehmer auch mit einem Großteil der Planung der Baumaßnahme betraut werden wird.

Literaturverzeichnis

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11. Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Richtlinien für die rechnerische Dimensionierung von Betondecken im Oberbau von Verkehrsflächen – RDO-Beton 09, Entwurf, Köln
12. Zusätzliche Technische Vertragsbedingungen und Richtlinien für Funktionsbauverträge im Straßenbau, Teil: Erdbauwerke – ZTV Funktion E-StB 08 (Einzelfassungen je Pilotprojekt), Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Bonn 2008
13. Zusätzliche Technische Vertragsbedingungen und Richtlinien für Funktionsbauverträge im Straßenbau, Teil: Entwässerungseinrichtungen – ZTV Funktion Ew-StB 08 (Einzelfassungen je Pilotprojekt), Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Bonn 2008
14. Golkowsk i, G.; Höller, S.; Ludwig, S.; Ripke, O.; Zander, U.: Grundsätzliche Kriterien und Empfehlungen für die Anlage einer Großversuchsanlage zur Durchführung zeitraffender Belastungsversuche an Straßenkonstruktionen (AP Projekt F1100.3406005), Bundesanstalt für Straßenwesen, Bergisch Gladbach 2007
15. Ressel, W.; Benner, A.; Wellner, F.; Werkmeister, S.; Lipke, S.: Vergleichende Bewertung der Restsubstanz von Asphaltbefestigungen nach langjähriger Verkehrsnutzung, Forschung Straßenbau und Straßenverkehrstechnik, Heft 1003, 2008