Für eine Beschreibung strategischer Managementziele und zur Ermittlung des Fortschritts bzw. des Erfüllungsgrades wichtiger Zielsetzungen oder kritischer Erfolgsfaktoren nutzt man in der Betriebswirtschaft heute regelmäßig ,,Key Performance Indicators" (KPIs). Die Bayerische Straßenbauverwaltung hat in den vergangenen Monaten Ansätze zur Nutzung solcher Kennzahlen für die systematische Weiterentwicklung der Straßeninfrastruktur im Freistaat entwickelt, dokumentiert und mögliche Anwendungen diskutiert. Aufbauend auf einer umfassen den Literaturstudie wurde ein Vorschlag zur allgemeinen Systematik der Kennzahlen für das Management der Straßeninfrastruktur erarbeitet. Um die theoretischen Überlegungen konkret anzuwenden, wurde parallel dazu das Konzept eines Auskunftssystems für die Erstellung dynamischer Berichte mit Kennzahlen sowie eine erste praktische Implementierung realisiert. Die in diesem Pilotprojekt entwickelten und teilweise implementierten Verfahren sind momentan Gegenstand einer fundierten Validierung.

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1 Einleitung

Infrastruktureinrichtungen ­ Straße, Schiene, Wasser, Energie, Informations- und Telekommunikationsnetze ­ sind das Rückgrat einer jeden Gesellschaft. Die Mobilität der Bevölkerung und die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und des Handels stellen zunehmend höhere Anforderungen insbesondere an die Straßeninfrastruktur. Die Bedeutung der Transportinfrastruktur wächst kontinuierlich, während der Druck auf die Verantwortlichen und die politischen Entscheidungsträger weiter steigt, diese Infrastrukturen optimal zu planen, auszubauen, zu erhalten und zu betreiben.

Die Bedeutung eines nachhaltigen und zukunftsorientierten Infrastruktur-Mangaments steht heute auf fachlicher Ebene außer Frage. Die Komplexität der zu leistenden Arbeiten ist bekannt und fachlich transportiert. Exemplarisch sei hier nur auf die im Juni 2016 veröffentlichte Studie ,,Bridging global infrastructure gaps" des McKinsey Global Institute [1] verwiesen. Diese beschreibt unter anderem auch die Themenfelder, die aktuell die Schlüsselbereiche für die Infrastrukturbereitstellung bilden.

Bild 1: Schlüsselbereiche für die Infrastrukturbereitstellung [1]

Die Bayerische Straßenbauverwaltung bedient die dargestellten Anforderungen der Infrastrukturbereitstellung im Rahmen ihrer Tätigkeit als Auftragsverwaltung für die Bundesfernstraßen und als Baulastträger für die Staatsstraßen sowie in der übertragenen Zuständigkeit für Teile des Kommunalstraßennetzes. Sie setzt für die Wahrnehmung strategischer und operativer Aufgaben im Infrastrukturmanagement die jeweils besten in Deutschland und Ausland etablierten Verfahren ein. Darüber hinaus werden gemeinsam mit verschiedenen Partnern regelmäßig auch innovative Managementtechniken entwickelt und implementiert. Durch Analysen,  Forschungsaktivitäten und Modellvorhaben werden Wege aufgezeigt, die zu einer nachhaltigen und raumverträglichen Siedlungs-, Mobilitäts- und Verkehrsstruktur führen können. Viele dieser erstmals in Bayern entwickelten Methoden werden anschließend in anderen Bundesländern und oft auch im Ausland angewendet.

Der Ausgangspunkt der hier dargestellten Untersuchungen war eine umfassende Literaturstudie zur Anwendung von Kennzahlen für die Beschreibung der Transportinfrastruktur. Es wurden neben den globalen und weltweit etablierten Verfahren zur Bewertung der Konkurrenzfähigkeit der Staaten und Regionen auch die Verfahren betrachtet, die aktuell für die Bewertung von Straßen und anderen Objekten der Transportinfrastruktur angewendet werden. Darauf aufbauend wurde ein Vorschlag zur allgemeinen Systematik der Kennzahlen für das Management der bayerischen Straßeninfrastruktur erarbeitet. Daneben wurden konkrete Vorschläge zu den Kennzahlen formuliert, die einerseits für das strategische Management der Straßeninfrastruktur verwendet werden können, sich andererseits für die Beschreibung und eventuell auch Bewertung der Ungleichheiten zwischen den Regionen eignen. Alle betrachteten Kennzahlen stehen dabei in einem Kontext, der speziell auch die Anforderungen der verschiedenen Stakeholder in die Betrachtung mit einbezieht.

2 Leistungskennzahlen

Zur Erarbeitung von Handlungsstrategien und Empfehlungen für die Infrastrukturbereitstellung ist eine ausreichend fundierte Beschreibung der vorhandenen Gegebenheiten sowie eine Bewertung der dabei beschriebenen Größen zwingend. Hierzu dienen auch Informationen, die für nicht unmittelbar infrastrukturbezogene Größen verfügbar sind.

In der Betriebswirtschaft werden solche Kennzahlen ­ konkret ,,Key Performance Indicators" (KPIs) ­ als Kennzahlen zur Ermittlung des Fortschritts bzw. des Erfüllungsgrades bezüglich wichtiger Zielsetzungen oder kritischer Erfolgsfaktoren einer Organisation appliziert. Obwohl KPIs heute geradezu den Anspruch einer universellen Disziplin formulieren, die die unterschiedlichen Organisationstypen mit Managementwerkzeugen ausstatten, sind viele der Verfahren und Techniken stark auf die Bedürfnisse der Wirtschaft bzw . der klassischen Dienstleister ausgerichtet. Das Anwenden der Verfahren für Fragen der Infrastrukturbereitstellung setzt deswegen voraus, dass man diese kritisch bewertet und versucht, sie optimal auf die jeweiligen Randbedingungen anzupassen.

Die erste umfassende Studie zur Implementierung eines Performance Indicators Systems für den Verkehrsbereich wurde im Jahr 1997 durch die OECD erstellt [2], an der 13 Länder beteiligt waren . In den letzten Jahren wurden zahlreiche weitere Studien zu den Leistungskennzahlen durchgeführt. In dem umfassenden Werk der PIARC ,,A Conceptual Performance Indicator Framework for the Road Sector" von 2004 [3] wurde eine gut nachvollziehbare und praktikable Vorgehensweise zur Bestimmung und zur Ermittlung der Kennzahlen dokumentiert. Bei der Gestaltung der Kennzahlen wurden Gruppen ökonomischer, sozialer, sicherheits- und gesundheitsrelevanter sowie umweltrelevanter Auswirkungen berücksichtigt. Die Erfahrungen von Main Roads Western Australia [4] bieten aktuell die bestmögliche Referenz für den praktischen Einsatz von KPIs im Straßenmanagement. Es handelt sich dabei um ein umfassendes und völlig in der Praxis etabliertes Verfahren. Es wird bereits seit einigen Jahren praktiziert und kontinuierlich notwendigen Modifikationen und Anpassungen unterzogen. Aus den Erfahrungen der durchgeführten Untersuchungen resultiert eine Liste der KPIs für die Straßenbauverwaltung die in der Tabelle 1 (nächste Seite) wiedergegeben ist.

Die Arbeitsgruppe Management Indicators der Technischen Kommission PIARC, Road Asset Management, hat sich im Bericht zu High Level Management Indicators [5] im Jahr 2012 mit der Identifizierung von Steuerungsgrößen im Bereich der Straßeninfrastruktur und hier ggf. vorhandener Lücken beschäftigt. Die Arbeitsgruppe hat dabei zwei Gruppen mit sechs Kategorien von Stakeholdern identifiziert und diese in weitere Unterkategorien eingeteilt. Solche differenzierte Beschreibung entspricht zwar einer breiten, internationalen Abstimmung, erscheint jedoch aus der bayerischen Sicht als zu umfangreich und wurde für die geführten Diskussionen auf folgende neun Gruppen der Stakeholder begrenzt:

­– Private Verkehrsteilnehmer im Arbeitsverkehr ­

– Private Verkehrsteilnehmer bei sonstiger Nutzung

–­ Gewerbliche Verkehrsteilnehmer ­

– Private Nachbarn ­

– Gewerbliche Nachbarn ­

– Nutzer des öffentlichen Raums

­– Infrastruktureigentümer

­– Infrastrukturfinanzierer

­– Infrastrukturbetreiber.

Tabelle 1: Liste der Key Performance Indicators [4]

Im Dezember 2015 wurde im Rahmen des 6. Korridorforums des Skandinavien-Mittelmeer-Korridors in Brüssel [6] die zweite Phase der zugehörigen Korridorstudie vorgestellt. Die dabei behandelten KPIs wurden erarbeitet, um die Entwicklung von jedem der TEN-Korridore in ihrer zeitlichen Entwicklung zu messen und damit die Einhaltung der angestrebten Qualitätsziele für die einzelnen Infrastrukturen überwachen und über die Mitgliedsstaaten hinweg vergleichen zu können .

Die Analyse der internationalen Erfahrungen in Bezug auf die KPIs zeigt, dass sich im Laufe der Zeit eine gewisse Systematisierung herauskristallisiert hat, die auch Grundlage für die Betrachtung der bayerischen Straßeninfrastruktur bilden kann. Die KPIs im strategischen Management sind dabei dementsprechend so zu gestalten, dass sie eine Entscheidungsbasis bilden, mit der es möglich ist, die strategischen Aufgaben festzulegen, daraus die operativen Ziele abzuleiten und eine Bewertung der Zielerfüllung vorzunehmen.

In der Praxis der KPIs werden die Kennzahlen stets für die einzelnen Organisationseinheiten bzw. Regionen (z. B. Bauämter) und für die einzelnen Zeitperioden (z. B. für die Kalenderjahre) ermittelt. Die Kennzahlen werden als ,,Status quo-Kennzahlen" bezeichnet. Aus dem Vergleich der einzelnen Status quo-Kennzahlen über die verschiedenen Regionen erhält man Disparitäts-Kennzahlen, der Vergleich über die Zeit beschreibt Dynamik-Kennzahlen. Die Verwendung dieser drei Gruppen von Performance-Kennzahlen ermöglichen die Beschreibung unterschiedlicher Sachverhalte und werden ergänzend verwendet.

Bild 2: Symbolische Darstellung der Status quo-, Disparität- und Dynamik-Kennzahlen [7]

Die Dynamik-Kennzahlen beschreiben nicht nur die zeitlichen Veränderungen der Status quo Kennzahlen, sondern auch die Dynamik der Disparität. Damit kann festgestellt werden, ob sich die Ungleichheiten (Disparitäten) vergrößern oder verkleinern. Disparität ist eine Eigenschaft, die nicht über die üblicherweise in Anspruch genommenen Größen, wie Mittelwerte oder Parameter der Häufigkeitsverteilung beschrieben werden kann. Die Statistik und vor allem die Ökonometrie liefern hier deshalb Werkzeuge in Form von Kennzahlen, die ausschließlich auf die Beschreibung der Ungleichheiten, d. h. die Unterschiede zwischen Teilgruppen einer Gruppe ausgerichtet sind. Zu den wichtigsten und am meisten verwendeten Kennzahlen zählt dabei der Gini-Koeffizient.

Die Kennzahlen werden stets für bestimmte Regionen ermittelt. Während sich die strategischen Untersuchungen der Bayerischen Straßenbauverwaltung bisher regelmäßig auf die 7 Regierungsbezirke, 18 Planungsregionen und vor allem 19 Staatliche Bauämter bezogen, wurden im Rahmen der durchgeführten Untersuchung für die Key Performance Indicators die Betrachtungen auch auf die kommunale Gebietsebene mit ihren 96 Landkreisen und 25 kreisfreien Städten bzw. 2066 Gemeinden (ohne kreisfreie Städte) zur Anwendung gebracht. Unabhängig von den untersuchten Kennzahlen ist ­ insbesondere auch im Hinblick auf die verfügbare Datenbasis ­ festzustellen, dass eine landkreisbezogene Betrachtung mit rund 100 Einheiten für Bayern die sinnvollste Differenzierung in den durchgeführten Untersuchungen darstellt. Mit Blick auf bundesweite Betrachtungen erscheint die Auswahl entsprechend großer Regionseinheiten ebenfalls sinnvoll zu sein.

3 Auskunftssystem

Die Dokumentation und vor allem die Visualisierung der Kennzahlen sind für deren effiziente Anwendung im strategischen Management unentbehrlich. Sie erfolgt heute regelmäßig mit Hilfe dynamischer Berichte in der Darstellungsform von Dashboards, wobei die ,,richtige" und mit der konkreten Aufgabenstellung korrespondierende Art der Visualisierung für den Erfolg der Informationsvermittlung entscheidend ist.

Für die Untersuchung von Key Performance Indicators für die Bayerische Straßenbauverwaltung kam in den ersten durchgeführten Untersuchungen ein eigenes Werkzeug zum Einsatz, das auf InstantAtlas, der schottischen Firma GeoWise aufsetzt. Dies eignet sich besonders für die Dokumentation der Disparität unter Zuhilfenahme der Visualisierung von Gefällen in einzelnen Regionen. Die Visualisierung erfolgt in thematischen Karten sowie zugehörigen Diagrammen. Thematische Karten werden dabei grundsätzlich auf der Basis der Quantile erstellt (Bild 3) .

Bild 3: Elemente des dynamischen Berichtes als Einzelkarte [8]

Die exemplarischen Darstellungen des Indikators Substanzwert für die Regierungsbezirke, Bauämter, Regionale Planungsregionen und Landreise (Bild 4) zeigt, dass für Untersuchungen von Kennzahlen die Qualität der Aussage auch von der Auswahl der betrachteten Regionsgröße abhängt. Für die bayerischen Betrachtungen werden ­ wie bereits oben erwähnt ­ aktuell vor allem Untersuchungen auf der Ebene der Landkreise realisiert. Mit den rund 100 Gebietseinheiten liefert die jeweilige Untersuchung ein ausreichend differenziertes Bild.

Bild 4: Indikator Substanzwert für Regierungsbezirke, Staatlichen Bauämter, Regionale Planungsverbände und Landkreise [8]

Mit Hilfe der Visualisierungswerkzeuge können gezielt Informationen für weitergehende Vergleiche geführt werden. Beispielsweise kann die Veränderung über die Zeitperioden und damit die ,,Verschiebung" der Schwerpunkte im Laufe der Zeit beobachtet werden (Bild 5).

Bild 5: Veränderung der Schwerpunkte des Erhaltungsbedarfs im Laufe der Zeit

4 Entwurf eines KPI-Systems für das Straßenwesen

Die in den letzten Jahren weltweit stark intensivierten Anstrengungen, KPI-Verfahren in die strategische Planung der Infrastruktur zu integrieren sprechen dafür, dass die Bedeutung von solchen globalen Kennzahlen demnächst weiter steigen wird. Das erfordert, dass die relevanten Gremien bzw. Kommissionen zeitnah Beiträge zur Strukturierung der Kennzahlen unter Berücksichtigung verkehrspolitischer Gesichtspunkte formulieren müssen. Die Erkenntnisse aus der Literaturstudie und die durchgeführten eigenen Untersuchungen bestätigen, dass es hierzu zahlreiche methodische Ansätze und Verfahren zur Strukturierung gibt, die strategische Entscheidungsprozesse auch im Bereich der Straßenbauverwaltungen zielorientiert unterstützen können. Gemäß diesen Ansätzen wurde für die Bayerische Straßenbauverwaltung ein System von Key Performance Indicators entworfen, deren Elemente nachfolgend dargestellt sind.

Bild 6: Bereich von Kennzahlen für die Straßeninfrastruktur

In jedem Bereich der Kennzahlen werden die primären und abgeleiteten Kennzahlen aufgeführt. Beispiele eines primären Indikators wären die Gesamtbevölkerung einer Region [Einw.] oder die Fläche einer Region [km²]. Ein abgeleitete Indikator baut auf primären oder auf anderen abgeleiteten Kennzahlen auf, beispielsweise kann die Dichte der Bevölkerung [Einw./km²] angegeben werden . Die Disparitäts- und Dynamik-Kennzahlen sind regelmäßig als abgeleitete Kennzahlen zu betrachten.

Die Kennzahlen zur Beschreibung der Grunddaten der Region werden meistens aus den Dateien der statistischen Ämter bezogen. Nachfolgend sind für den Bereich Grunddaten beispielhaft Kennzahlen zusammengestellt, die für eine Gesamtbetrachtung herangezogen werden .

Tabelle 2: Kennzahlen des Teilbereiches Grunddaten

In Anlehnung an das Key Performance Indicators Manual des Main Roads Western Australia [4] erfolgt auch für die Kennzahlen der Bayerischen Straßenbauverwaltung ein Berichtswesen, das die Untersuchungen für die Managementebene und die Stakeholder aufbereitet und im jährlichen Rhythmus die Entwicklung der Infrastruktur in Kurzform beschreibt.

Im Hintergrund stehen Informationen für die einzelnen Kennzahlen in ausführlicher Form zur Verfügung, die auch für die nachgeordneten Managementebenen Hilfestellungen für das zukünftige Handeln bieten.

Bild 7: Management-Summary der Kennzahlen für die Straßeninfrastruktur

5 Zusammenfassung

Die bisherige Praxis der Unterstützung von Managementaufgaben im Bereich der Infrastrukturbereitstellung beschränkt sich häufig auf die Zusammenstellung von einfachen statistischen Kennzahlen und dabei vor allem auf die Betrachtung der Mittelwerte und der Parameter der Häufigkeitsverteilungen. Im Rahmen des dargestellten Projektes wurde ein System zur Beschreibung der Anforderungen an die Straßeninfrastruktur mit Hilfe von Key Performance Indicators realisiert. Um die heute regulär verfügbaren Daten in der dargestellten Form für die strategischen Fragestellungen zu verwenden, musste eine grundlegende Neustrukturierung von Kennzahlen und Ergebnisdarstellungen vorgenommen werden. Die Hauptelemente eines solchen Systems ­ die Datenhaltung, die Datenauswertung und die Bereitstellung der Ergebnisse ­ wurden mit zahlreichen neuen Verfahrensmodulen unter Nutzung des umfangreich vorhandenen soziodemographischen, wirtschaftswissenschaftlichen, verkehrstechnischen und organisationstechnischen Datenmaterials implementiert.

Die erzielten Resultate bestätigen nicht nur eindeutig die Machbarkeit der vorgeschlagenen Lösung, sondern auch den relativ geringen Gesamtaufwand der hierfür zu leisten sind. Das erarbeitete Verfahren stellt einen wesentlichen Beitrag auf dem Weg zur Etablierung einer routinemäßigen Bestimmung relevanter Leistungskennzahlen sowie zur Beschreibung der territorialen Disparitäten dar. Mit der realisierten Lösung steht künftig ein kompaktes Werkzeug für die Vorbereitung wirtschaftlicher Entscheidungen des Infrastrukturmanagements bereit. Es bleibt aktuell zu eruieren, ob nicht auf Grundlage der erzielten Erfahrungen und praktischen Ergebnisse die Erstellung eines auf die wichtigsten Kennzahlen beschränkten ,,Infrastrukturberichtes" auf Grundlage dieses Systems der Key Performance Indicators möglich und zielführender wäre, als die in diesen Bereich aktuell auf Bundesebene betriebenen Ansätze.

Literaturverzeichnis

1. Bridging global infrastructure gaps, McKinsey Global Institute, Brüssel, Juni 2016
2. Organization for Economic Cooperation and Development (OECD): Performance Indicators for the Road Sector . Summary of the Fields Tests, OECD, 2001
3. PIARC Technical Committee on Performance of Road Administrations, A Conceptual Performance Indicator Framework for the Road Sector, World Road Association (PIARC), France, 2004
4. 2013-14 Key Performance Indicators Manual, Main Roads Western Australia, August 2014
5. L e p e r t, P.; K ü n k e l - H e n k e r, A.  u. a.: High Level Management Indicators, World Road Association (PIARC), France, 2012
6. 6. Korridorforums des Skandinavien-Mittelmeer-Korridors in Brüssel
7. H e l l e r, S.: Performance Indicators for Describing the Road Infrastructure Asset at Network Level. Results of the Pilot Project for Bavaria. 25th World Road Congress, Seoul 2015
8. D e g e l m a n n, R.; H e l l e r, S.: Kennzahlen zur systematischen Beschreibung und Weiterentwicklung der Straßeninfrastruktur im Freistaat Bayern; Straßenverkehrstechnik 06/2016, Köln, 2016