Der Nahverkehrsmarkt ist geprägt durch eine komplexe Organisations- und Finanzierungsstruktur, die sich durch rechtliche Neuerungen auch weiterhin verändert. Es gibt viele Beteiligte, die gemeinsam an der Sicherung und Gestaltung der Angebote im öffentlichen Verkehr arbeiten. Zentrale Bedeutung haben die Aufgabenträgerorganisationen als Besteller von Verkehrsleistungen und die Verkehrsunternehmen als Anbieter und Betreiber. Je nach Gestaltung der Beziehungen zwischen diesen beiden Akteuren übernehmen sie jeweils unterschiedliche Rollen und Aufgaben. Zunehmend werden Verkehrsdienstleistungen außerdem ausgeschrieben und im Wettbewerb vergeben.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage: Wie kann Qualität im Wettbewerb zielorientiert gestaltet und gesteuert werden? Es bedeutet zunächst, dass die gewünschte Qualität im öffentlichen Verkehr (ÖV) definiert und geregelt werden muss. Das Produkt ÖV steht dabei in einem besonderen Dreiecksverhältnis zwischen Kunden, Verkehrsunternehmen und Aufgabenträgern mit jeweils eigener Perspektive auf das Thema Qualität.

Dies heißt für die Aufgabenträger wie für die Verkehrsunternehmen: Sie müssen sich über Nutzen und Kosten von Qualität Gedanken machen, die Machbarkeit prüfen, Qualitätsstandards festlegen und vereinbaren. Aus der Vielzahl möglicher Methoden sind die für die Situation vor Ort jeweils geeigneten Instrumente auszuwählen und zu implementieren.

Letztendlich muss das System regelmäßig auf das Erreichen der gewünschten Effekte hin überprüft und nachgesteuert werden. Ein Blick in die Praxis zeigt, dass nur ein kleiner Teil des Spektrums an Qualitätsaspekten zurzeit systematisch aufgegriffen wird.

Der Fachvortrag zur Veranstaltung ist im Volltext verfügbar. Das PDF enthält alle Bilder und Formeln.

1 Einführung

Im Jahr 2006 wurden vom Arbeitskreis „Qualitätskriterien im ÖV“ der FGSV die „Hinweise für die Qualitätssicherung im ÖPNV“ veröffentlicht. Darin werden ein Überblick über das Thema Qualität gegeben, auf Chancen und Risiken hingewiesen sowie Empfehlungen zur Vorgehensweise für Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen ausgesprochen.

Die neu vorliegende Veröffentlichung „Hinweise für die Qualitätssicherung im ÖPNV – Beispiele aus der Praxis“ soll eine praktische Ergänzung zu der vorgenannten Schrift darstellen. Die Autoren haben Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen aus ganz Deutschland zu ihrer Praxis in der Qualitätssicherung befragt und die Ergebnisse im Sinne eines „Best Practice“ zusammenfassend dargestellt. Die Untersuchung hat dabei keinen repräsentativen und systematischen Charakter, sondern stellt eine zufällige Auswahl dar. Allerdings wurde auf eine gleichartige Darstellung Wert gelegt. Die Sammlung von insgesamt 23 Beispielen soll die Spanne der Handlungsmöglichkeiten aufzeigen und Praktikern vor Ort hilfreiche Hinweise zur Gestaltung des eigenen Systems geben. Bei Interesse können die angegebenen Ansprechpartnerinnen und Ansprechpartner um Unterstützung gebeten werden.

2 Qualitätssicherung im ÖPNV: Ein Ausschnitt aus der Praxis

Die DIN EN 13816 (2002) benennt über 100 mögliche Qualitätskriterien, die im Qualitätsmanagement des Bereichs öffentlicher Personenverkehr zur Anwendung kommen können. Mit den 2006 veröffentlichten „Hinweisen für die Qualitätssicherung im ÖPNV“ (FGSV 145) wurden durch die FGSV erstmals aus der DIN EN 13816 konkrete Empfehlungen zur praktischen Umsetzung von Qualitätsstandards im ÖPNV und entsprechenden Kontrollmethoden vorgestellt. Da vertragliche Regelungen zum Zeitpunkt der Erstellung dieser Empfehlungen noch nicht in größerem Umfang vorlagen, mussten die Autoren sich im Wesentlichen auf die Auswertung verfügbarer Nahverkehrspläne, technischer und betrieblicher Erfahrungswerte, Forschungsberichte sowie vorhandener Vorschriften und Empfehlungen stützen. Heute sind Vereinbarungen zu Qualitätsstandards und zur Qualitätskontrolle vielerorts in die vertraglichen Regelungen zwischen Verkehrsunternehmen und Aufgabenträger übernommen worden. Aber auch für die interne Qualitätssteuerung kann die DIN 13816 – neben der ISO 9001 – eine sinnvolle Grundlage sein.

Um einen Überblick zu bekommen, welche Qualitätsstandards und Kontrollmethoden zwischen Besteller und Ersteller vereinbart werden oder der internen Qualitätskontrolle dienen, wurden mit 23 Verkehrsunternehmen, Verkehrsverbünden und Aufgabenträgern Gespräche zu den jeweiligen Regelungen zur Qualitätssicherung im ÖPNV geführt. Die im Rahmen dieser Untersuchung betrachteten und als Praxisbeispiel aufgeführten Unternehmen und Organisationen sind im Bild 1 dargestellt.

Bild 1: Übersichtskarte der Praxisbeispiele

Zu jedem Praxisbeispiel wurde mit dem entsprechenden Unternehmen oder der verantwortlichen Organisation ein ausführliches Interview durchgeführt. Dies erfolgte nach einem standardisierten Gesprächsleitfaden. Die Interviews umfassten folgende sechs Komplexe aus der jeweiligen Sicht des Bestellers beziehungsweise des Erstellers von Verkehrsleistungen:

1. Allgemeine Daten zum Unternehmen zur Organisation
2. Vorhandensein eines Nahverkehrsplans
3. Vorhandensein von vertraglichen Regelungen und Art des Qualitätsmanagements
4. Qualitätsstrategie des Unternehmens der Organisation
5. Angewandte Verfahren zur Qualitätsmessung und Qualitätskontrolle
6. Qualitätskriterien

Zu jedem Aspekt wurden den Interviewpartnern Leitfragen gestellt, die auszugsweise im Folgenden aufgelistet sind. Die Kernaussagen der Interviews werden im Quervergleich zusammengefasst.

2.1 Allgemeine Daten

Als allgemeine Daten werden zunächst Rahmendaten und Eckwerte zu den betrachteten Unternehmen und Organisationen sowie deren Bedienungsgebieten zusammengestellt.

• Handelt es sich bei dem Interviewpartner um einen Aufgabenträger (AT), ein Verkehrsunternehmen (VU) oder einen Verkehrsverbund (VV)?
• Wie groß ist das Bedienungsgebiet (Einwohnerzahl)?
• Wie viele Mitarbeiter hat die Institution und wie viele von ihnen sind speziell in den Aufgabenbereichen Qualitätsmanagement und Ausschreibung von Verkehrsleistungen beschäftigt?
• Wie viele Fahrgäste werden pro Jahr vom Verkehrsunternehmen im Auftrag des Aufgabenträgers befördert?
• Informationen zum Verkehrsangebot im Stadt-, Lokal- und Regionalverkehr mit Bussen, Straßenbahnen, U-/S-Bahnen sowie Regionalbahnen; Angaben zur Linienanzahl oder zur Größe des Liniennetzes.

Es wurden 7 Verkehrsunternehmen und 16 Verkehrsverbünde und/oder Aufgabenträgerorganisationen zu ihrem Qualitätsmanagement befragt.

Im Einzelnen haben sich folgende Unternehmen und Organisationen beteiligt: Verkehrsunternehmen:

• Verkehrsaktiengesellschaft Nürnberg (VAG),
• Bremer Straßenbahn AG (BSAG),
• Kreisverkehrsgesellschaft Riesa-Großenhain (KVRG),
• Münchner Verkehrsgesellschaft (MVG),
• Delbus GmbH und Co KG Delmenhorst,
• Weser-EmsBusverkehr GmbH (WEB),
• Verkehrsgesellschaft Meißen (VGM).

Verkehrsverbünde und Aufgabenträgerorganisationen:

• Rhein-Main-Verkehrsverbund (RMV),
• Münchner Verkehrs- und Tarifverbund (MVV),
• Nordhessischer Verkehrsverbund (NVV),
• Zweckverband Nahverkehr Rheinland (NVR),
• Verkehrsverbund Oberelbe GmbH (VVO),
• Zweckverband Verkehrsverbund Bremen/Niedersachsen (ZVBN),
• Verkehrs- und Tarifverbund Stuttgart (VVS),
• Bayerische Eisenbahngesellschaft (BEG),
• Nahverkehrsgesellschaft Baden-Württemberg mbH (NVBW),
• Zweckverband Schienenpersonennahverkehr Rheinland-Pfalz Nord (SPNV-Nord),
• Planungsgesellschaft Grafschaft Bentheim mbH (PBG),
• Darmstadt-Dieburger Nahverkehrsgesellschaft (Dadina),
• traffiQ – Lokale Nahverkehrsgesellschaft Frankfurt,
• Eigenbetrieb Pforzheimer Verkehrsbetriebe (EVP),
• Odenwald-Regionalgesellschaft (OREG),
• Landesweite Verkehrs-Service-Gesellschaft Schleswig-Holstein (LVS).

Die Größe des Bedienungsgebietes der betrachteten Unternehmen und Organisationen variiert zwischen 80.000 Einwohnern und 12,5 Mio. Einwohnern, die Anzahl beförderter Fahrgäste pro Jahr zwischen 3,8 Mio. und 640 Mio.

Die Anzahl Mitarbeiter laut Stellenplan liegt zwischen 2 und mehr als 2.700. In einem explizit ausgewiesenen Bereich Qualitätsmanagement sind regelmäßig – unabhängig von der Größe der Organisation – nur sehr wenige Mitarbeiter beschäftigt (Bild 2). Allerdings geben viele Interviewpartner an, dass weitere Mitarbeiter neben anderen Aufgaben auch mit einzelnen Aufgaben aus dem Qualitätsmanagement betraut sind. Einflussfaktoren dürften hier das Ausmaß und die Form der gewählten Qualitätssteuerung darstellen (z. B. Vergabe an Externe, hohe Anforderungen aus den Berichtspflichten und Anzahl der zu betreuenden Verträge).

Bild 2: Anzahl der voll- oder teilweise im Qualitätsmanagement beschäftigten Mitarbeiter

2.2 Nahverkehrsplan

• Liegt ein Nahverkehrsplan (NVP) für das Bedienungsgebiet vor?
• Welche Gültigkeit hat der aktuelle NVP?
• Ist eine Fortschreibung des NVP geplant?

Die meisten Verkehrsunternehmen, Verkehrsverbünde und Aufgabenträger arbeiten auf Basis eines Nahverkehrsplanes, lediglich in 2 von 23 betrachteten Fällen ist kein gültiger NVP vorhanden. Der Gültigkeitszeitraum des NVP beträgt im Regelfall 5 Jahre, einzelne NVP laufen mittlerweile unbefristet oder befinden sich in der Fortschreibung.

2.3 Vertragliche Regelungen

• Werden Verkehrsleistungen auf Basis eigenwirtschaftlicher Genehmigungen erbracht?
• Werden Verkehrsleistungen im Rahmen europaweiter/nationaler Ausschreibungen vergeben?
• Werden Verkehrsleistungen auch direkt vergeben?
• Kommen Brutto- oder Nettoverträge zur Anwendung?
• Werden in Verkehrsverträgen Qualitätskriterien und damit qualitative Mindeststandards festgelegt?
• Wird eine Qualitätskontrolle durchgeführt, ist sie Bestandteil von Verkehrsverträgen?
• Sind in den Verkehrsverträgen Bonus/Malus-Regelungen, Anreizelemente bzw. Sanktionen zur Qualität der Betriebsdurchführung vereinbart?

Ausschreibungen finden überwiegend im Regionalverkehr (Bus und Bahn) statt. In Hessen werden allerdings teilweise auch lokale und städtische (Bus-)Leistungen im offenen, europaweiten Verfahren ausgeschrieben. Kommt es zu Ausschreibungen, so existieren in allen Fällen Malus-Regelungen auf Basis definierter Qualitätskriterien und Qualitätskontrollen. Anreizelemente (Bonus) werden seltener vereinbart (Bild 3).

Bild 3: Elemente des Qualitätsmanagements in Verträgen

Bei fast allen Aufgabenträgern, die Ausschreibungsverfahren durchführen, kommt es parallel dazu auch zu Direktvergaben oder Betrauungen. Hierbei sind besonders Vergaben an kommunale Eigenbetriebe zu nennen. Häufig werden bei den Direktvergaben trotzdem Qualitätskriterien zwischen Aufgabenträgern bzw. Verkehrsverbünden und Verkehrsunternehmen vereinbart, wobei entsprechende Qualitätskontrollen nicht immer Vertragsbestandteil sind. Besteht zwischen Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen keine Vereinbarung von Qualitätskriterien, so ist dennoch von einzelnen Verkehrsunternehmen auf freiwilliger Basis ein Qualitätsstandard für unterschiedliche Kriterien definiert worden. Die Einhaltung dieser Standards sowohl durch das eigene Unternehmen als auch durch Subunternehmen wird in eigener Regie durch entsprechende Qualitätskontrollen gesichert (Bild 4).

Bild 4: Wettbewerbliche Verfahren

2.4 Qualitätsstrategie

• Wird eine Zertifizierung nach DIN EN 9001 angestrebt?
• Wird eine Konformität mit DIN EN 13816 angestrebt?
• Ist ein Zielsystem, eine Vision festgelegt?

Die befragten Unternehmen und Organisationen arbeiten überwiegend auf Basis von Zielvorstellungen oder vereinbarten Zielsystemen, während Zertifizierungen des Qualitätsmanagements nach DIN 9001 und eine Konformität mit DIN 13816 bislang eher nicht bestehen (Bild 5).

Ein Aufgabenträger ist nach DIN 9001 zertifiziert. Die Konformität mit DIN 13816 ist für jeweils vier Aufgabenträger und Verbünde bestätigt. Es wird überwiegend auf Basis eines Zielsystems bzw. fixierter Vision gearbeitet. Die Verkehrsunternehmen sind etwa zur Hälfte nach DIN 9001 zertifiziert.

Bild 5: Grundlagen der Qualitätsstrategie

2.5 Qualitätsmessungen/Kontrollen

• Werden zur Qualitätsmessung von den Verkehrsunternehmen Berichte und Nachweise gefordert?
• Werden zur Qualitätsmessung technische Systeme (nach DIN EN 13816 als Direct Performance Measures (DPM) bezeichnet) eingesetzt?
• Werden zur Qualitätsmessung Testkunden (nach DIN EN 13816 als Mystery Shopping Surveys (MSS) bezeichnet) eingesetzt?
• Werden zur Qualitätsmessung auch Kundenbefragungen (nach DIN EN 13816 als Customer Satisfaction Surveys (CSS) bezeichnet) durchgeführt?
• Werden dem Kunden Leistungen garantiert bzw. werden freiwillige Serviceversprechen gegeben?
• Gibt es weitere Methoden zur Qualitätsmessung – z. B. die Leistungskontrolle mit uniformierten Kontrolleuren (offene Qualitätskontrollen)?

Qualitätsmessungen bzw. Qualitätskontrollen führen so gut wie alle Befragten durch. Der Schwerpunkt liegt dabei auf Berichtspflichten sowie Kundenbefragungen. Mystery Shopping/ Testkundeneinsatz ist die am seltensten angewendete Methode.

Mehr als die Hälfte der Aufgabenträger, Verkehrsverbünde und Verkehrsunternehmen (14 von 23) setzen technische Systeme zur Qualitätsmessung ein – hierbei sind vor allem automatisierte Kontrollsysteme auf Basis von Daten aus einem Rechnergestützten Betriebsleitsystem verbreitet (Bild 6). Im Fokus steht dabei die Messung von Pünktlichkeit und Anschlusssicherung. Kundengarantien gewinnen als Instrument der Kundenbindung und Qualitätssteuerung an Bedeutung und sind bei 2/3 der Befragten eingesetzt. Eine Übersicht über gebräuchliche Kundengarantien und -versprechen sowie Praxiserfahrungen hierzu finden sich im Abschnitt 3.

Einige Unternehmen führen auch offene Kontrollverfahren durch und setzen z. B. uniformierte Profitester ein.

Bild 6: Angewandte Methoden zur Qualitätsmessung

2.6 Qualitätskriterien

Im Laufe der Gespräche stellte sich heraus, dass sich die ausgewählten Qualitätskriterien der Beteiligten hauptsächlich auf die Betriebs- und Servicequalität konzentrieren. In den vertraglichen Beziehungen zwischen Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen – also zwischen Besteller und Ersteller einer Verkehrsleistung – sind oftmals einzelne Qualitätskriterien für die Betriebsdurchführung mit konkreten Standards untersetzt. Die Anzahl an Qualitätskriterien und die Regelungstiefe sind sehr unterschiedlich. Neben den „harten“, vertraglich vereinbarten Qualitätskriterien werden in der Regel auch weitere Qualitätsstandards als Soll-Bestimmungen in den Verkehrsverträgen formuliert oder von den Verkehrsunternehmen selbst für die interne Qualitätskontrolle festgelegt. Dies sind in den meisten Fällen die im Bild 7 dargestellten Qualitätskriterien:

Sauberkeit sowie die Ausstattung der Fahrzeuge und Pünktlichkeit und Anschlusssicherung sind für alle Befragten wesentliche Kriterien, dicht gefolgt von der Zugänglichkeit für Mobilitätseingeschränkte. Die Merkmale Kundenorientierung und Kompetenz des Personals sowie Fahrgastinformation folgen dicht darauf (in 80 % der Fälle).

Bild 7: Am häufigsten genannte Qualitätskriterien

2.7 Fazit

Die Sammlung stellt lediglich eine Momentaufnahme in einem sich schnell verändernden Markt dar. Die Beispielsammlung erhebt keinen repräsentativen Anspruch und ist im Sinne von Best-Practice zu verstehen.

Ausschreibungswettbewerbe beschränken sich im Wesentlichen auf Regional- und Eisenbahnverkehre (mit Ausnahme von Hessen). Das Thema Qualität hat aber unabhängig vom Wettbewerb in allen Unternehmen/Organisationen einen hohen Stellenwert. Vielfach stehen dabei derzeit noch die Beschreibung und Definition der Kriterien im Fokus, weniger die Kontrollen und Konsequenzen.

Aus über 100 möglichen Qualitätskriterien, die in der DIN EN 13816 aufgeführt sind, werden nur ca. 10 Kriterien in der Praxis tatsächlich genutzt. Dass hier lediglich ein sehr kleiner Teil des Spektrums an Qualitätsaspekten aufgegriffen wird, ist vor dem Hintergrund zu verstehen, dass sich die Norm auf die Gesamtheit von Infrastrukturplanung, Angebotsplanung und Betriebsdurchführung bezieht. Bei den hier betrachteten Verkehrsverträgen und unternehmensinternen Kontrollen der Betriebsdurchführung ist aber naturgemäß nur ein kleiner Teil des Spektrums relevant. Es fällt jedoch auf, dass gesamtheitliche Qualitätssysteme, die auch die jeweils eigene Leistung messen und steuern, eher bei den Verkehrsunternehmen als bei den Aufgabenträgern zu finden sind.

Zu beachten sind bei der hier dargestellten Auswahl auch die unterschiedlich geregelten Zuständigkeiten für einzelne Bereiche des Verkehrssystems. Zum Beispiel fällt die Unterhaltung der Haltestellen je nach Organisation vor Ort einem anderen Beteiligten als der Aufgabenträgerorganisation oder dem Verkehrsunternehmen zu; daher ist die Qualität dieser Anlagen auch nicht deren Aufgabe.

Ergänzend wurde dem Thema Kundengarantien, welches in den letzten Jahren stark an Bedeutung gewonnen hat, ein eigenes Kapitel gewidmet. Darin werden die Anforderungen an Kundengarantien, Vor- und Nachteile für das Qualitätscontrolling sowie aktuelle Beispiele vorgestellt.