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1 Zerschneidung und Maßnahmen zur Vernetzung an Straßen

1.1 Landschaftszerschneidung durch Straßen

Deutschland ist ein stark besiedelter Industriestaat mit einem dichten Straßennetz. Zu den 12.993 km Bundesautobahnen kommen 217.089 km Bundes-, Landes- und Kreisstraßen hinzu. Auf jeden Quadratkilometer kommen 644 Meter Straßen des überörtlichen Verkehrs.

Dieses Straßennetz, der Neu- und Ausbau von Straßen und die hohe und weiter steigende Verkehrsdichte führen zunehmend zu Zerschneidungen, Verinselungen und qualitativen Verschlechterungen von Lebensräumen für Tiere und Pflanzen. Die Auswirkungen auf den Menschen wie Lärm, Luftverunreinigungen und Verlust von Erholungslandschaft seien hier auch kurz erwähnt, sie sind aber hier nicht Thema.

Vor allem durch ihre Barrierewirkung beeinträchtigen Straßen den Austausch zwischen den verbliebenen Teilpopulationen mit der Folge, dass die Restlebensräume für wild lebende Tiere vielfach zu klein geworden sind. Unfälle mit wandernden Tieren vermindern die Verkehrssicherheit und gefährden das Leben von Menschen.

Während viele Wirkungen der Straße wie Flächeninanspruchnahme und Emissionen nur zu einem geringen Teil vermieden werden können, besteht die Möglichkeit, ökologische Vernetzungsbeziehungen durch entsprechende Maßnahmen aufrecht zu erhalten. Querungshilfen für Tiere und zur Vernetzung von Lebensräumen können zu diesem Ziel beitragen, denn sie dienen der Erhaltung der biologischen Vielfalt und der Erhöhung der Verkehrssicherheit durch Vermeidung von Wildunfällen. 

1.2 Vermeidung und Kompensation bei Neu- und Ausbau von Straßen

Beim Neu- und Ausbau von Straßen sind Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu vermeiden oder zu kompensieren. So ist es mittlerweile üblich, beim Bau von Bundesfernstraßen Grünbrücken, Grünunterführungen oder Faunabrücken für migrierende Tiere im Bereich von wichtigen Korridoren oder Wanderrouten als Vermeidungsmaßnahme zu errichten. Amphibienschutzeinrichtungen sind bereits seit den achtziger Jahren im Straßenbau etabliert. Je seltener die Lebensräume oder Arten, je bedeutender der Wechsel und je stärker die Barriere durch die Straße, desto wichtiger ist der Bau von Querungshilfen.

Wegen der hohen Kosten sind in jedem Fall die Notwendigkeit, der Standort, die Dimensionierung, Gestaltung und Einbindung der Maßnahme vor Ort zu begründen. Hierfür werden in der Regel tierökologische Erhebungen erforderlich. Das „Merkblatt zur Anlage von Querungshilfen für Tiere und zur Vernetzung von Lebensräumen an Straßen“ (M AQ) der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV 2008) und das „Merkblatt zum Amphibienschutz an Straßen“ (MAmS) (BMVBW 2000) sind dabei zu beachten.

Dass Grünbrücken sehr wirkungsvolle Maßnahmen sind, haben diverse Untersuchungen gezeigt (u. a. Pfister et al. 1997, Georgii et al. 2007). 

Bild 1: Typisierung der Vernetzungsmaßnahmen an Straßen 

1.3 Wiedervernetzung im bestehenden Straßennetz als Sanierungsaufgabe

Neben der bereits beschriebenen Folgenbewältigung im Zuge des Straßenbaus ist das bestehende Straßennetz zunehmend in den Fokus geraten. Bestand lange die Auffassung, dass an bestehenden Straßen keine Veranlassung bestünde aktiv zu werden, ließen sich irgendwann die Probleme durch ökologische Verinselung und schwerwiegenden Wildunfällen nicht mehr wegdiskutieren. Die Idee der Notwendigkeit, zerschnittene Lebensräume wieder durchgängig zu machen, wurde verstärkt diskutiert. Aber erst um die Jahrtausendwende verdichteten sich die Forschungsarbeiten zu diesem Thema und das Werben für entsprechende Maßnahmen.

In Anlehnung an den Bundesverkehrswegeplan legte der NABU 2007 den Bundeswildwegeplan vor, in dem der Bau von 125 Grünbrücken bis zum Jahr 2020 gefordert wurde (Herrmann et al. 2007). Bereits 2004 hatte die BASt einen ersten Bericht mit Überlegungen zu Standorten für Grünbrücken vorgelegt (Surkus & Tegethof 2004).

Mehrere bahnbrechende Forschungsvorhaben beschäftigten sich mit dem Thema:

– „Lebensraumkorridore für Mensch und Natur“ – Erstellung eines bundesweit kohärenten Grobkonzeptes des Deutschen Jagdschutzverbandes und des Bundesamtes für Naturschutz mit den Universitäten Kiel und Kassel (Reck et al. 2005),

– „Überwindung von Barrieren“ Verbände-Vorhaben des Deutschen Jagdschutzverbandes und des Bundesamtes für Naturschutz mit der Universität Kiel und ÖKO-LOG (Dezember 2007),

– UZVR, UFR + Biologische Vielfalt – Landschafts- und Zerschneidungsanalysen als Grundlage für die räumliche Umweltplanung (Reck et al. 2008).

Die Überlegungen der Wiedervernetzung flossen auch bei den Arbeiten zur Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt (NBS) ein. In der im November 2007 durch das Bundeskabinett beschlossenen Strategie heißt es u. a.: „Neue Verkehrswege weisen eine ausreichende ökologische Durchlässigkeit auf (z. B. Fischtreppen in Fließgewässern, Grünbrücken an Verkehrswegen).“ In Hinblick auf den Bestand der Straßen enthält die NBS aber auch die bemerkenswerte Aussage: „Bis 2020 gehen von den bestehenden Verkehrswegen in der Regel keine erheblichen Beeinträchtigungen des Biotopverbundsystems mehr aus. Die ökologische Durchlässigkeit von zerschnittenen Räumen ist erreicht.“ Über die Wege, dieses äußerst hochgesteckte Ziel zu erreichen, schweigt sich die Strategie allerdings aus.

Nicht zuletzt deswegen wurde im Sommer 2007 die Interministerielle Arbeitsgruppe „Wiedervernetzung an Straßen“, bestehend aus Vertretern des Bundesverkehrsministeriums und des Bundesumweltministeriums sowie des Bundesamts für Naturschutz und der Bundesanstalt für Straßenwesen, ins Leben gerufen. Hauptaufgabe war es, ein Wiedervernetzungskonzept zu erarbeiten, auf dessen Grundlage Maßnahmen an prioritären Abschnitten im Bundesfernstraßennetz ergriffen werden können.

Unerwarteten Rückenwind zu den Arbeiten gab es aus zwei verschiedenen Richtungen. Zum einen setzten sich nun neben den Naturschutzverbänden auch der ADAC und der Deutsche Jagdschutzverband für den Bau von Grünbrücken ein (ADAC 2008, DJV 2008). Denn die Wiedervernetzung von Lebensräumen durch den Bau von Grünbrücken soll auch zu einer Verringerung von extrem gefährlichen Wildunfällen und somit zur Erhöhung der Verkehrssicherheit führen. Und dass isolierte Wildbestände nicht zukunftsfähig sind, das haben mehrere ökologische Untersuchungen gezeigt.

Noch überraschender waren aber die Auswirkungen der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise auf die Wiedervernetzung in Deutschland. Mit zwei Konjunkturpaketen hatte die Bundesregierung auf die Krise reagiert. Durch das so genannte „Konjunkturpaket II“ Ende 2008 wurde unter anderem das Sondervermögen „Investitions- und Tilgungsfonds (ITF)“ errichtet. Im zugehörigen Wirtschaftsplan fanden sich viele Maßnahmen zur Stärkung der Wirtschaft, also auch der Bauwirtschaft. Bauen gegen die Krise war das Motto. Schnell umsetzbare Baumaßnahmen waren gesucht, und so wurden im „Investitionsverstärkungsprogramm Verkehr“ ausdrücklich auch „Maßnahmen zur Wiedervernetzung von Lebensräumen an bestehenden Bundesautobahnen und Bundesstraßen“ verankert.

Zum ersten Mal war es nun möglich, Querungshilfen für Tiere und zur Vernetzung von Lebensräumen an bestehenden Bundesfernstraßen zu errichten, ohne dass der Abschnitt selbst ausgebaut wurde.

Überraschenderweise wurde diese Möglichkeit äußerst positiv aufgegriffen. Aus Mitteln des ITF wurden insgesamt 31 Wiedervernetzungsmaßnahmen (Grünbrücken, Amphibienschutzanlagen, Wildwarnanlagen, sonstige Maßnahmen) mit einem Volumen von insgesamt 50,3 Mio. € realisiert. Darin enthalten sind elf Grünbrücken mit Kosten von 44,2 Mio. €. Mit diesen Maßnahmen flossen 5,9 % der Investitionen in die Bundesfernstraßen im Investitionsverstärkungsprogramm Verkehr (850 Mio. €) in die Zielsetzung Wiedervernetzung, ein großer Erfolg.

Hinzu kommt, dass in diesem Programm gar nicht alle geplanten Grünbrücken verwirklicht werden konnten, zu eng war der Zeithorizont. So wurden in den folgenden Jahren weitere sieben Grünbrücken, die bereits im Zuge des KP II genehmigt wurden, errichtet. Die letzte Maßnahme befindet sich derzeit in Bau.

Da das Konjunkturpaket nur auf Zeit bestand, wurde die Möglichkeit zur Errichtung von Maßnahmen zur Wiedervernetzung ab dem Haushalt 2009 auch im Straßenbauplan verankert. Derartige Sanierungsmaßnahmen sind seitdem im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel verwirklichbar.

Damit war eine wesentliche Hürde auf dem Weg zu einem Bundesprogramm Wiedervernetzung genommen. Nur noch ein letzter Baustein fehlte: ein valides fachliches Konzept, das die Prioritäten im Bundesfernstraßennetz benannte. Diese fachlichen Grundlagen konnten Ende 2009 zu Ende gebracht werden (Hänel & Reck 2011). Darin wurden auf der Basis einer umfassenden und detaillierten Analyse im bundesdeutschen Fernstraßennetz die prioritären Wiedervernetzungsabschnitte für vier Verbundsysteme herausgefiltert:

– Lebensraumnetz von Trockenbiotopen,

– Lebensraumnetz von Feuchtbiotopen,

– Lebensraumnetz von wertvollen Waldbiotopen sowie

– Korridorsystem für Wald bewohnende größere Säugetiere.

Im April 2010 warben in einer Veranstaltung vor der Bundespressekonferenz der Bundesumweltminister, die Präsidentin des Bundesamtes für Naturschutz, der Präsident der Bundesanstalt für Straßenwesen, der Vizepräsident des Deutschen Jagdschutzverbandes, der Präsident des Allgemeinen Deutschen Automobil-Clubs ADAC und der Präsident des Naturschutzbundes Deutschland für ein Bundesprogramm Wiedervernetzung.

Auch parlamentarisch gab es breite Mehrheiten. Die Bundesregierung hatte sich bereits im Koalitionsvertrag 2009 „zur Erarbeitung eines „Bundesprogramms Wiedervernetzung“ als Grundlage für den Bau von Querungshilfen im Bundesverkehrswegenetz in den wichtigsten Lebensraumkorridoren verpflichtet. Im Oktober 2010 forderten dann die Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN in einem gemeinsamen Antrag, die biologische Vielfalt für künftige Generationen zu bewahren und die natürlichen Lebensgrundlagen zu sichern (Deutscher Bundestag Drucksache 17/3199 vom 06.10.2010). Der Deutsche Bundestag forderte die Bundesregierung auf, auf nationaler Ebene die Umsetzung von Maßnahmen zur Erhaltung und nachhaltigen Nutzung der biologischen Vielfalt konsequent und mit höchster Priorität voranzutreiben und das Bundesprogramm Wiedervernetzung konsequent voranzutreiben. 

2 Das Bundesprogramm Wiedervernetzung

Das Bundeskabinett verabschiedete am 29. Februar 2012 das von der Interministeriellen Arbeitsgruppe erarbeitete Bundesprogramm Wiedervernetzung.

Ziel des Bundesprogramms ist es, die durch das bestehende Bundesfernstraßennetz zerschnittenen Lebensräume für Tiere und Pflanzen durch den Bau von Querungshilfen (insbesondere Grünbrücken) wieder zu vernetzen. Dies entspricht den Zielen der Nationalen Strategie zur Biologischen Vielfalt. Zudem dienen die Maßnahmen dazu, Wildunfälle in den entsprechenden Abschnitten zu reduzieren, so dass die Verkehrssicherheit erhöht werden kann.

Es enthält Angaben zu Grundlagen, dem Konzept zur Wiedervernetzung, zu den Aktionsfeldern, zur Qualitätssicherung und zur Zusammenarbeit der Akteure.

Kernstück des Bundesprogramms ist die Liste der prioritären Wiedervernetzungsabschnitte. Sie enthält 93 Abschnitte an Bundesfernstraßen, an denen mittel- bis langfristig Maßnahmen zur Wiedervernetzung von Lebensräumen umgesetzt werden sollen.

Da das Bundesprogramm von Straßenbau und Naturschutz gemeinsam entwickelt wurde, sind beide Verwaltungen gefragt, das Programm umzusetzen. Die Hauptaufgabe der Straßenbauverwaltung liegt dabei bei der Errichtung von Querungshilfen inklusive flankierender Maßnahmen wie Leit- und Sperreinrichtungen und weitere Optimierungen im direkten Umfeld der Querungshilfen. Die Naturschutzverwaltung hat die Aufgabe übernommen, die entsprechenden Korridore zu entwickeln und zu sichern. Wiedervernetzungsmaßnahmen und die zugehörigen Lebensraumnetzwerke sollen planungsrechtlich gesichert werden, um deren Funktionsfähigkeit langfristig zu sichern, diese sind zu schützen und zu entwickeln, damit sie langfristig ihrer Funktion gerecht werden können. 

Bild 2: Das Bundesprogramm von 2012 

Die im Auftrag des Bundes tätigen Straßenbauverwaltungen der Länder hatten in einem ersten Schritt die Aufgabe zu prüfen, mit welchen Maßnahmen die Ziele fachlich sinnvoll und unter Berücksichtigung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit erreicht werden können. Dabei fand in der Regel auch ein Abgleich der aus Bundessicht prioritären Wiedervernetzungsabschnitte mit den aus Landessicht prioritären Abschnitten auf der Basis von Landesvernetzungskonzepten statt. Maßnahmen, die sowohl der Wiedervernetzung als auch der Erhöhung der Verkehrssicherheit dienen, sollten dabei vorrangig betrachtet werden.

Ergibt der Abgleich mit den Landeskonzepten oder den besonderen örtlichen Verhältnissen, dass ein Abschnitt nicht sinnvoll und nicht mit überschaubarem Aufwand errichtet werden kann oder dass ein wichtiger Abschnitt übersehen wurde, so können die Länder aufgrund ihrer örtlichen Kompetenz auch andere Abschnitte auswählen. Voraussetzung ist aber nachvollziehbares und zwischen Naturschutz und Straßenbau abgestimmtes Konzept, das dem Bund zur Zustimmung vorzulegen ist.

Die Maßnahmen sind mit den betroffenen Trägern öffentlicher Belange, insbesondere den Gemeinden, Landkreisen, Jagd- und Naturschutzbehörden, frühzeitig und umfassend abzustimmen. Soweit das Baurecht nicht außerhalb des Planfeststellungsverfahrens geschaffen werden soll, sind notwendige Genehmigungen (z. B. nach Wasserhaushalts- oder Waldrecht) rechtzeitig einzuholen.

Es wird davon ausgegangen, dass Maßnahmen zur Wiedervernetzung von Lebensräumen, die der Verbesserung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts dienen, keine Eingriffe im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes sind. Eingriffe durch Baustraßen oder Konflikte mit dem Artenschutz- und Gebietsschutzrecht sind allerdings denkbar und sollten vermieden oder – soweit das nicht möglich ist – nach den Vorgaben des Bundesnaturschutzgesetzes kompensiert werden.

Für eine konfliktfreie Verwirklichung ist es günstig, wenn die Maßnahmen auf Liegenschaften im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland durchgeführt werden können. Andere Eigentümer müssen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums schriftlich einverstanden erklären. Maßnahmen zur Wiedervernetzung von Lebensräumen sind in der Regel nicht geeignet, das Recht eines Dritten zu beeinträchtigen (z. B. Jagdausübungsrecht). 

3 Die Umsetzung des Bundesprogramms Wiedervernetzung

3.1 Grundzüge der Umsetzung

Die Bundesregierung hat sich im Bundesprogramm Wiedervernetzung verpflichtet, alle fünf Jahre einen Umsetzungsbericht vorzulegen.

Zur Vorbereitung des ersten Umsetzungsberichtes 2012 bis 2017 hatten das Bundesverkehrsministerium und das Bundesumweltministerium ihre jeweiligen Landesbehörden um einen abgestimmten Länderbericht gebeten. Bund und Länder hatten sich im Vorfeld abgestimmt und folgende Eckpunkte vereinbart.

– Der Bericht bezieht sich nur auf Maßnahmen der Wiedervernetzung, das sind Sanierungsmaßnahmen ohne Ausbauvorhaben (Wiedervernetzung im engeren Sinne), aber auch Vermeidungs- und Kompensationsmaßnahmen bei Ausbauvorhaben (Wiedervernetzung im weiteren Sinne), soweit sie in den prioritären Wiedervernetzungsabschnitten des BPWV liegen (vgl. BPWV, Kap. C.1.3).

– Sonstige Querungshilfen, die im Zuge von Neubauvorhaben oder anderen Ausbauvorhaben als Vermeidungs- oder Kompensationsmaßnahmen geplant und umgesetzt werden, sind nicht Bestandteil des Berichts. Es spricht allerdings nichts dagegen, wenn bei der Situationsanalyse auch auf diese Maßnahmen (ohne vertiefte Informationen) hingewiesen wird (vgl. BPWV, Kap. C.1.2).

– Zu den Wiedervernetzungsmaßnahmen zählen auch die im Zuge des KP II realisierten Maßnahmen, unabhängig davon, aus welchem Titel sie finanziert wurden.

– Der Bericht sollte auch kleinere Maßnahmen der Wiedervernetzung soweit vorhanden einbinden (vgl. BPWV, Kap. C.1.3, S. 16, letzter Absatz).

– Wurden Abschnitte/Maßnahmen des BPWV von den Ländern in Absprache mit BMUB/ BMVI verändert oder ausgetauscht, so sind selbstverständlich auch die neuen Abschnitte aufzuführen, die Gründe für die Veränderung bzw. den Austausch sollten kurz dargelegt werden.

Bereits im Vorfeld war klar, dass die vielen Aktivitäten auf Länder kaum in ein grobes Schema „Umsetzung ja/nein“ gepresst werden können. Der Abfrage bei den Ländern lag daher ein dreistufiges Prüfprogramm über die Geeignetheit und die Umsetzungsmöglichkeiten der einzelnen Abschnitte zu Grunde. 

Bild 3: Prüfschritte bei der Umsetzung des Bundesprogramms Wiedervernetzung 

Stufe 1    Prüfung der naturschutzfachlichen Eignung

               I – IV  naturschutzfachlich geeigneter Standort => Prüfung Stufe 2

               V        naturschutzfachlich nicht optimal => Wiedervernetzung ist an dieser Stelle nicht sinnvoll => Priorität Z – zurückgestellt

Stufe 2    Prüfung des notwendigen Aufwandes zur Erreichung der Wiedervernetzung I Vernetzung ist gegeben

               II         Wiedervernetzung ist mit geringem Aufwand erreichbar => Prüfung Stufe 3

               III        Wiedervernetzung ist mit neuer Querungshilfe erreichbar => Prüfung Stufe 3 (52 % der Abschnitte werden hier zugeordnet)

               IV        Wiedervernetzung ist nur mit unvertretbarem Aufwand erreichbar => Priorität Z – zurückgestellt 

Stufe 3    Priorisierung der Abschnitte

A          hohe Priorität (59 % der Abschnitte werden hier zugeordnet)

B          mittlere Priorität

C          geringe Priorität

Z          zurückgestellt

Bei den Abschnitten bei denen die Vernetzung bereits gegeben ist (I), muss die Erhaltung der bestehenden Querungsmöglichkeiten im Vordergrund stehen. Bei den Abschnitten, bei denen die Wiedervernetzung mit geringem Aufwand erreichbar ist (II), muss die Optimierung der bestehenden Querungsmöglichkeiten oder der Bau einer kleinen neuen Querung im Vordergrund stehen. Bei den Abschnitten, bei denen die Wiedervernetzung mit neuer Querungshilfe erreichbar ist (III), muss der Bau dieser neuen Querungsmöglichkeiten (in der Regel Grünbrücke) im Vordergrund stehen.

Soweit bauliche Maßnahmen erforderlich werden, gibt es drei verschiedene Bautypen:

1. im Zuge von Bedarfsplanmaßnahmen

Maßnahmen, die in Abschnitten liegen, in denen nach dem Bedarfsplan Ausbauvorhaben geplant sind, sollten aus Gründen der Effizienz im Zuge des Ausbaus der Bundesfernstraßen als Vermeidungs- und/oder Kompensationsmaßnahme festgesetzt und aus den Bautiteln realisiert werden. Die Bilanzierung von Eingriffswirkung, Vermeidung und Kompensation ist wie üblich durchzuführen.

2. im Zuge von Um- und Ausbaumaßnahmen

analog wie bei 2. allerdings in der Regel mit geringeren Bewältigungspflichten

3. ohne Straßenbaumaßnahmen als reine Sanierungsmaßnahme

Alle anderen Maßnahmen sind als freiwillige Sanierungsmaßnahmen in Abhängigkeit der jährlich insgesamt für den Bundesfernstraßenbau zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel aus den Um- und Ausbautiteln zu finanzieren.

Bei Abschnitten, die aus unterschiedlichen Gründen erst einmal zurückgestellt sind, wird früher oder später die Frage zu klären sein, ob es Sinn macht, hier Maßnahmen zu ergreifen oder ob es nicht sinnvoller bzw. effektiver wäre, andere Abschnitte der Landeskonzepte ins Spiel zu bringen.

Die Interministerielle Arbeitsgruppe Umsetzung des Bundesprogramms Wiedervernetzung erarbeitet auf Basis derzeit den Umsetzungsbericht. Dabei zeigt sich, dass die Länder äußerst unterschiedlich mit dem Thema umgehen. Bei der Abstimmung zwischen Straßenbau- und Naturschutzbehörden zeigen sich große Unterschiede. Leider ist bisweilen der Eindruck entstanden, das Programm würde sich ausschließlich an die Straßenbauverwaltungen richten.

3.2 Stand der Umsetzung

Aufgrund der Ländermeldungen ist folgender Umsetzungsstand gegeben.

In sechs Abschnitten wurde von den Ländern attestiert, dass die Vernetzung trotz Bundesfernstraße gegeben ist und keine weiteren Maßnahmen erforderlich sind. Nur eine Maßnahme wurde als bereits umgesetzt gemeldet, allerdings handelt es sich nicht um eine neue Querungshilfe, sondern um Nachrüstung von Irritationsschutzwänden. Es ergibt insofern das nüchterne Ergebnis, dass bislang keine Grünbrücke nach dem Bundesprogramm Wiedervernetzung errichtet werden konnte.

Tabelle 1: Wiedervernetzung ist erreicht 

Immerhin sind derzeit drei Grünbrücken aus dem Bundesprogramm Wiedervernetzung im Bau. Es handelt sich in allen drei Fällen um Grünbrücken, die im Zuge von Bedarfsplanmaßnahmen umgesetzt werden, Grünbrücken als reine Sanierungsmaßnahmen, die freiwillig umgesetzt werden, sind also weder fertig noch im Bau.

Tabelle 2: Im Bau befindliche Maßnahmen 

An 22 Abschnitten finden konkrete Planungen statt. Bei fünf Maßnahmen handelt es sich um kleine Maßnahmen (II), bei 17 Maßnahmen handelt es sich um größere Maßnahmen (III), in der Regel Grünbrücken. Der überwiegende Anteil (18) hat eine hohe Priorität (A), nur vier Maßnahmen haben eine mittlere Priorität (B). Sieben Maßnahmen sollen im Zuge von Bedarfsplanmaßnahmen umgesetzt werden, fünf Maßnahmen im Zuge von Um- und Ausbaumaßnahmen und immerhin zehn Maßnahmen ohne Straßenbaumaßnahmen als reine Sanierungsmaßnahmen.

Die meisten Maßnahmen befinden sich noch mit unterschiedlichsten Prioritäten in der Prüfung.

Überraschend ist aber, dass bei sage und schreibe 42 Abschnitten keine Aktivitäten gemeldet wurden.

Auch was die Hinterlandanbindung und die Entwicklung und Sicherung der Korridore angeht, ergibt sich ein eher trübes Bild. 

Bild 4: Umsetzungsstand des Bundesprogramms Wiedervernetzung 

3.3 Einzelaspekte der Umsetzung und Schwierigkeiten

3.3.1 Finanzielle Mittel und politischer Wille

Es ist kein Geheimnis, dass ein wesentlicher Faktor für die Umsetzung des Bundesprogramms eine ausreichende Ausstattung mit finanziellen Mitteln ist. Da Wiedervernetzungsmaßnahmen als freiwillige Sanierungsmaßnahmen anzusehen sind und es für die Errichtung der Querungshilfen keinen eigenen Haushaltstitel gibt, konkurrieren die Maßnahmen des Programms mit anderen Straßenbaumaßnahmen, die aus den Um- und Ausbautiteln finanziert werden. Für die Straßenbauverwaltung besteht damit ein besonderes Begründungserfordernis, wenn die zugewiesenen Mittel nicht für die eigentlichen Aufgaben des Straßenbaus ausgegeben werden sollen. Nur mit entsprechender Überzeugungsarbeit und dem nötigen politischen Willen gelingt so der Bau von Querungshilfen. 

3.3.2 Talquerungen und Maßnahmen in Feuchtgebieten

Während die Wiedervernetzung in den Lebensraumnetzen der Trockenbiotope und der wertvollen Waldbiotope und in den Korridorsystemen für Wald bewohnende größere Säugetiere oftmals auf den Bau von Grünbrücken hinausläuft, besteht im Lebensraumnetz der Feuchtbiotope die Schwierigkeit, geeignete Maßnahmen zu finden. Grünbrücken über die Autobahn werden in der Regel nicht das geeignete Instrument darstellen. Findet keine aufwendige Sanierung statt, wird es faktisch unmöglich sein, die nutzbare Breite oder die lichte Höhe der Talbrücken zu vergrößern. Hier werden vorwiegend ökologische Optimierungen unter den Brücken die einzige Lösung sein. 

3.3.3 Rechtliche Herleitung der Maßnahme

Eine Schwierigkeit bei der Umsetzung im Zuge von Bedarfsplanmaßnahmen ist die richtige Herleitung und Begründung der Maßnahme. Denn auch ohne Bundesprogramm bestehen bekanntermaßen rechtliche Verpflichtungen aus der Eingriffsregelung und zum Teil auch dem Gebiets- und Artenschutzrecht.

Durch Vermeidungsmaßnahmen sind zusätzliche Trennwirkungen zu verringern oder zu unterbinden. Fraglich ist oft, wie hoch die aktuelle Zerschneidungswirkung ist und in der Folge daraus, wie hoch die Vermeidungspflichten beim Ausbau tatsächlich sind. Ist der Bau einer Grünbrücke bei einem Ausbau von vier auf sechs Fahrstreifen gerechtfertigt?

Die Frage ist auch deshalb nicht ganz uninteressant, weil der Straßenbauverwaltung die Anwendung vergleichbarer Standards wichtig ist, damit nicht übertriebene Maßnahmen in dem einen Fall auf einen anderen Fall übertragen werden können (im übrigen auch nicht anders herum).

Auch Kompensationspflichten werden bisweilen über Grünbrücken befriedigt; das Bundesnaturschutzgesetz drängt gerade auf diesen Weg, um Kompensationen mit geringer Aufwertung auf großer Fläche zu vermeiden.

Manche Länder sind daher nicht zu Unrecht der Auffassung, dass eine Wiedervernetzungsmaßnahme zu bestimmten oder unbestimmten Anteilen als Vermeidungs-, als Kompensations- und als Sanierungsmaßnahme einzustufen ist. Dies mag etwas befremdlich wirken, erscheint aber vor dem Hintergrund der engen rechtlichen Verpflichtungen sinnvoll.

Unter dem Strich ist es allerdings eins, der Bund zahlt diese Zweckausgaben aus dem Bautitel. 

3.3.4 Sanierung als Ökokonto-Maßnahme

Das Bundesprogramm Wiedervernetzung weist bereits auf einen sehr schwierigen Punkt hin.

Da Wiedervernetzungsmaßnahmen – wenn sie nicht über den Ausbau eines Abschnittes oder als Kompensation erforderlich sind – als freiwillige Sanierungsmaßnahmen ohne Rechtsanspruch einzustufen sind, besteht in einigen Ländern der Wunsch, diese Maßnahmen als bevorratete Maßnahmen beispielsweise über ein Ökokonto als Kompensation für spätere Eingriffe anrechnen zu können.

Dem hat das Bundesprogramm selbst einen Riegel vorgeschoben. Denn nach Auffassung der Bundesregierung würde eine Anrechnung auf künftige Eingriffe als bevorratete Kompensationsmaßnahme der Zielsetzung des Programms entgegenlaufen. Die Sanierung problematischer Bereiche kann nicht auf der Gegenseite dazu genutzt werden, Kompensationspflichten an anderer Stelle zu reduzieren. 

3.3.5 Maßnahmen in nicht prioritären Bereichen

Das Bundesprogramm Wiedervernetzung weist darauf hin, dass neben den aus Bundessicht als prioritär eingestuften Maßnahmen zur Wiedervernetzung auch weitere Maßnahmen sinnvoll sein können. Dazu gehören Maßnahmen zur Entschärfung von Wildunfallschwerpunkten oder die regionale beziehungsweise lokale Vernetzung von Lebensräumen wie zum Beispiel für Amphibien oder Fledermäuse.

Eine Umsetzung des Bundesprogramms erstreckt sich also nicht alleine auf die Realisierung von Maßnahmen in den wichtigsten Bereichen. Allerdings wird es sich bei diesen ergänzenden Maßnahmen allenfalls um kleine Maßnahmen handeln. Maßnahmen über 1 Mio. € wären dem Bundesverkehrsministerium vorzulegen. Da die beschränkten Mittel in den prioritären Abschnitten am effektivsten angelegt sind (das war ja einer der wesentlichen Gründe für ein Bundesprogramm), wären kostenintensive Maßnahmen in anderen Bereichen kaum durchsetzbar. 

3.3.6 Maßnahmen gemeinsam mit der Eisenbahn

An 15 Abschnitten des Bundesprogramms Wiedervernetzung (davon eine mit gegebener Vernetzung, siehe Tabelle 1) liegen parallele Bahnlinien, die einen unterschiedlich großen Einfluss auf die ökologische Funktion haben und die bei der Planung von Wiedervernetzungsmaßnahmen berücksichtigt werden müssen. Da es sich bei Bahn und Straße um grundsätzlich unterschiedliche Finanzierungssysteme handelt, wird es einigen guten Willens brauchen, um gemeinsame Maßnahmen umzusetzen.

Das spiegelt sich auch in den Antworten der Länder wider. In den meisten Fällen wurde als Priorität zurückgestellt oder unklar angegeben, „keine Aktivitäten“ oder „in Prüfung“ wurde beim Umsetzungsstand angegeben. Konkrete Planungen gibt es nur in drei Fällen.

4 Qualitätssicherung

4.1 Monitoring von Wiedervernetzungsmaßnahmen

Das Bundesprogramm Wiedervernetzung ist ein Programm der Bundesregierung, um die größten Problembereiche zwischen menschlichen und tierischen Verkehrstrassen zu entschärfen. Eine rechtliche Verpflichtung gibt es nicht. Daher gibt es auch keine Verpflichtung zur Durchführung eines Monitorings. Aber derart teure Maßnahmen zu realisieren, ohne aus den Ergebnissen lernen zu wollen und diese Ergebnisse zu dokumentieren, würde bedeuten, eine große Chance liegen zu lassen. Zudem dient der Nachweis des Erfolgs der Maßnahmen auch der wirtschaftlichen Rechtfertigung der eingesetzten Mittel.

So haben sich die Länder unter der Koordination und Moderation der Bundesanstalt für Straßenwesen und Beratung durch das Bundesamt für Naturschutz zusammengesetzt und einen gemeinsamen Leitfaden erarbeitet (BAST 2012). Dieser Leitfaden „Monitoring von Grünbrücken – Arbeitshilfe für den Nachweis der Wirksamkeit von Grünbrücken für die Wiedervernetzung im Rahmen der KP II-Maßnahmen“ wurde ursprünglich für die Maßnahmen des Konjunkturpakets II entwickelt, gilt aber gleichermaßen auch beim Bundesprogramm Wiedervernetzung. Auch für Grünbrücken, die als „normale“ Vermeidungs- (oder im Ausnahmefall Kompensations-) maßnahmen geplant werden, kann dieser Leitfaden angewendet werden.

Der Leitfaden gibt Mindeststandards an, deren Einhaltung ein qualitätsgesichertes Ergebnis bei möglichst geringem Aufwand ermöglicht. Er soll die Basis bilden, auf der aufbauend die Länder ihr Monitoring organisieren. Die gemeinsame Anwendung soll die Vergleichbarkeit der Daten auf Bundesebene sichern.

Der Monitoringprozess besteht in der Regel aus drei aufeinander aufbauenden Arbeitsschritten.

a) Die Meldung und Dokumentation

Zu Beginn des Monitorings werden die Eckdaten der Wiedervernetzungsmaßnahme vor allem unter naturschutzfachlichen Aspekten erfasst und dokumentiert. Im Zuge einer regelmäßigen Überprüfung soll zu bestimmten Zeitabständen durch eine erneute Bestandsaufnahme der ökologischen Funktion die Übereinstimmung mit der geplanten Maßnahme und durch eine Wirkungskontrolle der Erfolg der Maßnahme überprüft werden. Nicht zuletzt aufgrund der wiederholten Bestandsaufnahme der ökologischen Funktion können Mängel, wie z. B. schadhafte Zäunungen oder ungeeignete Vegetationsentwicklungen, zeitnah erkannt und gegebenenfalls beseitigt werden. Nach 15 Jahren soll der Erfolg der Maßnahme abschließend beurteilt werden.

Nach der Errichtung der Bauwerke oder der Realisierung anderer Maßnahmen sollen wesentliche Angaben zu den Bauwerken der Bundesanstalt für Straßenwesen nach den Vorgaben des Leitfadens gemeldet werden.

b) Das eigentliche Monitoring

Für jede Maßnahme sollte die Wirksamkeit und die Effizienz nachgewiesen und dokumentiert werden.

Für das Monitoring werden Standards angegeben, um eine einheitliche Auswertung zu ermöglichen. Es konzentriert sich daher im Wesentlichen auf Eignungskontrollen und einfache Anwesenheitskontrollen von ausgewählten lebensraumrepräsentierenden Indikatorarten und Zielbiotopen. Die wissenschaftliche Grundlage dafür bieten die seit 2011 vorliegenden Forschungsergebnisse des BfN zu den Lebensraumkorridoren in Deutschland (Hänel & Reck 2011).

Das Monitoring kann, wie in einigen europäischen Nachbarländern üblich, von besonders geschulten Behördenmitarbeitern oder aber von beauftragten externen Spezialisten durchgeführt werden. Die einzelnen Monitoringschritte sollen mit Hilfe von ebenfalls entwickelten Checklisten dokumentiert werden. Es ist vorgesehen, dass die Monitoringberichte bei der BASt zusammengeführt und einheitlich ausgewertet werden.

Das Monitoring wird in der Regel gemeinsam mit den Naturschutzbehörden oder den Waldbehörden vor Ort organisiert; zum Teil kann auch auf bereits bestehende Monitoringstrukturen zurückgegriffen werden.

Auch diese Ergebnisse sind der Bundesanstalt für Straßenwesen zur Verfügung zu stellen.

c) Die Schlussfolgerungen

Bisher noch Zukunftsmusik, aber in der Logik eines Monitorings nicht wegzudenken: die Schlussfolgerungen. Erfolge sollten die bisherigen Methoden bestätigen, „Misserfolge“ (wenn man sie denn so benennen will), sollten sie hinterfragen. Auch die Anpassung des Regelwerkes, insbesondere des „Merkblatt zur Anlage von Querungshilfen für Tiere und zur Vernetzung von Lebensräumen an Straßen“ (M AQ) der FGSV kann eine Folge des Monitorings sein. 

4.2 Jagdliche Regelungen

Für eine wirksame Umsetzung des Bundesprogramms ist es erforderlich, dass die Querungsmöglichkeiten möglichst störungsfrei bleiben. Schon kleinste Störungen können langfristige Nutzung durch bestimmte Arten haben.

Im Umfeld von Querungshilfen wie z. B. Grünbrücken über Straßen beziehungsweise Bahntrassen soll nach Auffassung des DJV eingeschränkte Jagdruhe herrschen (in der Regel in einem Umkreis von mindestens 300 Metern beidseits der Brückenköpfe. In diesem Bereich soll keine Einzeljagd stattfinden und auf feste jagdliche Ansitzeinrichtungen verzichtet werden). Diese jagdlichen Einschränkungen sollten Bestandteil des Jagdpachtvertrages in gemeinschaftlichen Jagdbezirken sein.

Möglicherweise können in einer derartigen Vereinbarung auch Regelungen über die Pflege oder Kontrolle der Querungshilfen und der angrenzenden Wildschutzzäune aufgenommen werden. Über diesen Weg kann Vertrauen geschaffen werden und für beide Seiten deutliche Vorteile erzielt werden.

In den Ländern gibt es darüber hinaus zahlreiche unterschiedliche Regelungen.

1. Befriedete Bezirke (Sachsen)

2. Sachliche Verbote

   a. Jagdliche Einrichtungen (Entwurf Bund und Schleswig-Holstein 200 m)

   b. Jagdausübung (Hessen + Nordrhein-Westfalen 300 m, Sachsen-Anhalt 200 m)

3. Verbot der Beunruhigung von Wild (keine Einschränkung der Jagd möglich)

4. Örtliche Verbote (kein generelles Verbot an Straßen; Sorgfaltspflicht)

5. Abschussregelungen (bei bedrohten Arten möglich)

6. Wildschutzgebiete (Rheinland-Pfalz 250 m)

7. Wildruhezonen (Hessen 300 m) 

5 Zusammenfassung

Die Landschaftszerschneidung ist eine der stärksten ökologischen Wirkfaktoren von Bundesfernstraßen. Allerdings gibt es wirksame Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Vernetzungsbeziehungen. Während es bei Neu- und Ausbau von Straßen bereits Praxis ist, Querungshilfen an den wichtigsten Stellen zu errichten, hat es lange gedauert, auch die Sanierung im bestehenden Straßennetz durch den Bau von Querungshilfen anzugehen.

Seit 2012 das Bundesprogramm Wiedervernetzung verabschiedet wurde, haben die Länder den Auftrag, in den aus Bundessicht prioritären Wiedervernetzungsabschnitten geeignete Maßnahmen umzusetzen.

Die Länder haben jüngst für den ersten Umsetzungsbericht für die Jahre 2012 bis 2017 über ihre Aktivitäten berichtet. Das Ergebnis zeigt die vielen Aktivitäten auf Länderebene. Viele Abschnitte werden derzeit geprüft oder geplant, aber in nur zwölf Abschnitten wurden Maßnahmen bislang realisiert bzw. mit dem Bau begonnen; in 42 Abschnitten wurden keine Aktivitäten gemeldet.

Für den Nachweis der Wirksamkeit und zur Dokumentation der Ergebnisse wurde ein Monitoringkonzept vereinbart. Die langfristige Sicherung der Funktion muss durch eine Sicherung der Korridore, durch eine angemessene Unterhaltung und die Vermeidung von Störungen erreicht werden. 

Literaturverzeichnis

ADAC (2008): Grünbrücken – Empfehlungen für die Praxis. ADAC, München.

Bundesanstalt für Straßenwesen (2012): Monitoring von Grünbrücken – Arbeitshilfe für den Nachweis der Wirksamkeit von Grünbrücken für die Wiedervernetzung im Rahmen der KP II-Maßnahmen. BASt, Bergisch Gladbach.

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2007): Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt. Beschlossen vom Bundeskabinett am 29. Februar 2012. BMU, Berlin.

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2012): Bundesprogramm Wiedervernetzung: Grundlagen – Aktionsfelder – Zusammenarbeit. – vom Bundeskabinett am 7. November 2007 beschlossen. BMU, Berlin.

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2008): Straßen und Wildtiere. 2. Auflage. BMVBS, Bonn.

Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (2000): Merkblatt zum Amphibienschutz an Straßen (MAmS). Ausgabe 2000. Köln, FGSV 231

Deutscher Bundestag Drucksache 17/3199: Antrag der Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 6. 10. 2010: Biologische Vielfalt für künftige Generationen bewahren und die natürlichen Lebensgrundlagen sichern.

Deutscher Jagdschutz-Verband (2008): Barrieren überwinden – Praxisleitfaden für eine wildtiergerechte Raumplanung. DJV, Bonn.

Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (2008): Merkblatt zur Anlage von Querungshilfen für Tiere und zur Vernetzung von Lebensräumen an Straßen (M AQ). Ausgabe 2008. Köln, FGSV 261