Der Qualität von Straßen, Verkehrsbauwerken und allgemein der Qualität des Verkehrs wird in den letzten Jahren zunehmende Aufmerksamkeit geschenkt. Die Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV) hat bereits im Jahre 1989 eine bauweisenübergreifende Kommission zur Qualitätssicherung im Straßenbau eingesetzt, die ein für die Praxis äußerst hilfreiches Regelwerk zu Qualitätsmanagement (QM) im Straßenbau erstellt hat. Auch in anderen Bereichen des Verkehrswesens wie etwa beim Straßenentwurf, bei der Lichtsignalsteuerung und in Verkehrsplanungsprozessen werden verstärkt Ansätze des Qualitätsmanagements genutzt, um die Effizienz zu erhöhen und die Zielerreichung zu verbessern. Auf Grund der vielfältigen engen Verzahnungen zwischen den einzelnen Teilbereichen des Verkehrswesens ist es notwendig, Schwachstellen aufzudecken, Teilprozesse darzulegen sowie Schnittstellen und Abläufe zu definieren. Die Kommission mit der neuen Bezeichnung „Qualitätsmanagement im Straßen- und Verkehrswesen“ wird sich dieser Aufgabe annehmen und die Erarbeitung des Regelwerkes zur QM-Anwendung in allen Arbeitsgruppen der FGSV begleiten.

Der Fachvortrag zur Veranstaltung ist im Volltext verfügbar. Das PDF enthält alle Bilder und Formeln.

1 Zum Grundverständnis von Qualität

Qualität – dieser Begriff ist im alltäglichen Sprachgebrauch mehr und mehr zum Schlagwort in Marketing und Politik geworden. Wenn es gilt, Produkte mit einem positiven Attribut zu versehen oder Forderungen zu stellen, dann ist der Begriff Qualität häufig nicht weit. Meist bleibt dabei unbestimmt, was sich hinter der postulierten Qualität verbirgt und wie sie in Erscheinung tritt – „Qualität“ gerät zur Phrase.

In professioneller und wissenschaftlicher Betrachtungsweise dagegen, wie sie im Straßen- und Verkehrswesen gepflegt wird, besitzt der Begriff Qualität sehr wohl eine klare Definition: „Qualität ist der Grad, in dem ein Objekt die Anforderungen erfüllt, die an es gestellt werden.“ Qualität ist mithin, vereinfacht dargestellt, ein Maß für die Erfüllung von Anforderungen. Eine besondere Bedeutung kommt diesem Qualitätsbegriff naturgemäß beim Austausch von Waren und Dienstleistungen zu, denn hier werden von Kunden Anforderungen gestellt, die

von Lieferanten zu erfüllen sind. So stellen z. B. Straßenbauverwaltungen Anforderungen an die Beschaffenheit von Straßenbauwerken, Planungsämter an Inhalte und Ergebnisse von Verkehrsplanungsgutachten und Autofahrer an Sicherheit und Flüssigkeit des Verkehrs.

Das Bild 1 zeigt anhand des so genannten Qualitätskreises auf, dass im Verhältnis zwischen Kunden und Lieferanten verschiedene Qualitäts-Sichtweisen zum Tragen kommen: die erwartete und die tatsächlich wahrgenommene Qualität auf Seiten des Kunden sowie die angestrebte und die real erbrachte Qualität auf Seiten des Lieferanten. Im Idealzustand sind die vier Qualitäts-Sichtweisen identisch; diese Identität zu erreichen ist wiederum Aufgabe des Qualitätsmanagements.

Bild 1: Qualitätskreis [1]

Auch im Straßen- und Verkehrswesen lassen sich Kunden-Lieferanten-Beziehungen identifizieren. Im Bild 2 sind exemplarisch zwei solcher Beziehungen schematisch dargestellt. An diesen Beispielen soll veranschaulicht werden, dass es im Verkehrswesen sehr unterschiedlich strukturierte, zum Teil hoch komplexe „Produktions-“Prozesse gibt. Diesen Umstand gilt es durch eine differenzierte Anwendung von QM-Instrumenten und -Systemen zu berücksichtigen.

Bild 2: Beispiele für Lieferanten-Kunden-Beziehungen

Wichtige Ziele des Qualitätsmanagements sind

• Sicherstellen der Kundenzufriedenheit und dadurch Bindung der Kunden an das Unternehmen
• Schaffen und Sichern eines positiven Qualitätsimages zur Verbesserung der Wettbewerbsposition
• Verbessern der Effizienz der Prozesse
• Senken der Qualitätskosten (z. B. Kosten für Fehlerbehebung und Nachbearbeitung)
• Erlangen größerer Rechtssicherheit in Haftungs- und Schadenersatzfragen.

Während diese Ziele im Straßen- und Verkehrswesen für privatwirtschaftliche Unternehmen wie Ingenieurbüros, Bauunternehmen und Verkehrsdienstleister uneingeschränkt gelten, steht bei den Akteuren aus Politik und öffentlicher Verwaltung momentan der Effizienzgewinn im Vordergrund. Dagegen ist für die kunden- und wettbewerbsbezogenen Ziele der Kundenbegriff häufig erst noch zu definieren und ein geeigneter Umgang mit ihm zu finden.

Qualitätsmanagement beinhaltet heute einen reichhaltigen Werkzeugkasten qualitätsbezogener Hilfsmittel und Instrumente. Die Entwicklung des Qualitätswesens spannt einen weiten Bogen von der Einführung von Endprüfungen zur Fehlereliminierung in der industriellen Warenproduktion Ende des 19. Jh. (Qualitätskontrolle) über die systematische, qualitätsorientierte Gestaltung von Produktionsprozessen durch Handlungsvorschriften zur Fehlervermeidung (Qualitätssicherung) bis hin zu einem ganzheitlichen Qualitätsmanagement, das alle Abläufe im Unternehmen integrativ unter dem Gesichtspunkt Qualität betrachtet und steuert. Als aktueller Stand des Qualitätswesens gilt das so genannte „Total Quality Management“ (TQM) – im Deutschen am besten mit „Umfassendes Qualitätsmanagement“ zu übersetzen – das sich einer gleichsam kulturellen Verankerung qualitätsorientierten Handelns und Denkens im Unternehmen verschreibt.

Nach den Zielen sollen auch noch einmal die wichtigsten Strategien des Qualitätsmanagements ausgeführt werden:

• Klarheit und Transparenz in Zielen, Abläufen und Verantwortlichkeiten
• Kontinuierliche, zyklische Prüfung und Reflexion der Ziele, der Mittel und Verantwortlichkeiten, der Prozesse sowie der Verantwortlichkeiten.

Im Straßen- und Verkehrswesen bilden sich diese Strategien verbreitet bereits heute in der Definition von Anforderungen (vgl. Technische Lieferbedingungen für Straßenbaustoffe, Wettbewerbs-Ausschreibungen im Öffentlichen Personennahverkehr), in der Formulierung von Normen und Richtlinien (gesamtes FGSV-Regelwerk) oder in regelmäßigen Prüfungen (z. B. Verkehrsschauen) ab. Auf diesen Ansätzen kann aufgebaut werden.

Die Anwendung von Qualitätsmanagement ist in Deutschland stark von der Norm DIN EN ISO 9000 ff [2] geprägt, in der u. a. die Anforderungen für die Zertifizierung von QM-Systemen definiert sind. In der Praxis hat die starke Orientierung auf die QM-Zertifizierung vielfach leider dazu geführt, dass die Normerfüllung gegenüber dem Erreichen der genannten QM-Ziele in den Vordergrund getreten ist. Weiterhin haben daraus resultierende Begleiterscheinungen wie die Zunahme bürokratischer Vorgänge und die Einführung praxisferner Arbeitsanweisungen nicht zur Popularität des QM-Gedankens beigetragen. Die künftige Anwendung von QM-Systemen muss daher – auch und gerade im Straßen- und Verkehrswesen – ihren Fokus wieder verstärkt auf die eigentlichen Intentionen des Qualitätsmanagements, also auf die zielorientierte Problembehebung und auf die Verbesserung von Prozessen und Ergebnissen richten.

2 Bisherige Qualitätssicherung im Straßenbau

Ausgehend von der Zielsetzung, ein qualitativ hochwertiges Produkt „Straße“ mit einer möglichst langen Lebensdauer zu erstellen, hat die Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV) im Jahr 1989 die Kommission „Qualitätssicherung im Straßenbau“ (KB 3) ins Leben gerufen. Demgemäß widmete sich diese bauweisenübergreifende Kommission zunächst auch vorwiegend der Bautechnik, wobei nicht die technische Beschaffenheit von Straßenausstattungen oder die Messtechnik zur Prüfung von Straßenbaustoffen behandelt wurde, sondern eher der Prozess der Herstellung einer Straße. Denn es kann unterstellt werden, dass ein weitestgehend fehlerfreier Herstellungsprozess auch in einem Produkt mit hoher Qualität mündet.

Aufbauend auf Ergebnissen von Forschungsprojekten, die die KB 3 initiiert und betreut hatte, wurde sukzessive ein Leitfaden für das Qualitätsmanagement im Straßenbau [3] erarbeitet. So wurden mit den Teilen „Asphalt – Herstellen“ und „Oberbauarbeiten“ dieses Leitfadens sowie dem Kompendium über die Einführung von QM-Systemen im Straßenbau und dem Teil „Fachaudit Straßenbau“ der Praxis umfangreiche Hilfsmittel für die Implementierung eines Qualitätsmanagements in den Herstellungs- und Einbauprozess von Straßenbaustoffen an die Hand gegeben. Es wurde jedoch schnell klar, dass der Lebenszyklus einer Straße eigentlich schon vor dem Herstellungsprozess beginnt und bei Planung und Ausschreibung von Straßenbaumaßnahmen Entscheidungen getroffen und Randbedingungen festgelegt werden, die die Qualität der Straße erheblich beeinflussen können.

Folgerichtig weitete die KB 3 ihr Arbeitsgebiet auf den Entwurfsprozess einer Straße aus und veröffentlichte bereits 1998 den Teil „Planungsleistungen“ des o. a. Leitfadens. Er ist als Arbeitshilfe gedacht für die Einführung, den Aufbau und die Dokumentation eines QM-Systems in einem Unternehmen (Ingenieurbüro oder Verwaltung), das Planungsleistungen für den Straßenbau erbringt, und umfasst neben dem Bereich der eigentlichen Planung auch das Aufstellen von Ausschreibungsunterlagen, was den Leistungsphasen 1 bis 6 nach HOAI entspricht.

Auf Grund der zunehmenden Personalknappheit in den öffentlichen Verwaltungen werden immer häufiger auch Bauherrenaufgaben an Ingenieurbüros vergeben. Da es in diesem Zusammenhang vermehrt Hinweise zu unklaren Kompetenzfestlegungen auf Seiten des Auftraggebers gab, die offenbar zu vermeidbaren Erschwernissen bis hin zu erheblichen Verzögerungen führten, hat sich die KB 3 auch mit dieser Problematik befasst und Handlungsempfehlungen für ein aufgabengerechtes Zusammenwirken von Bauherr und Ingenieurbüro erarbeitet. Diese sind in einem weiteren Teil des Leitfadens mit dem Titel „Einsatz von Ingenieurbüros bei der Ausschreibung und Ausführung von Straßenbauleistungen“ erschienen.

Parallel zur Arbeit der KB 3 wurde das Thema Qualitätssicherung auch in anderen Gremien der FGSV aufgegriffen. So wurden mit den „Empfehlungen für das Sicherheitsaudit von Straßen“ (ESAS) [4] die Grundlagen gelegt für eine besondere Beachtung der Verkehrssicherheit beim Entwurf von Straßen; andere Themen betreffen das Qualitätsmanagement in Verkehrsplanungsprozessen, Qualitätskriterien für einen hochwertigen ÖV und die Qualitätssicherung von Lichtsignalanlagen. Aber auch außerhalb der FGSV haben sich QM-Systeme im Verkehrssektor bereits etabliert: So sind z. B. bei Speditionen und Logistikdienstleistern QM-Systeme mittlerweile obligatorisch; im öffentlichen Verkehr sind sie mit einer starken Kundenorientierung auf dem Vormarsch.

3 Prozessorientiertes QM-System „Straße“

Der Lebenszyklus einer Straße beinhaltet einen Zeitraum von sehr großer Dauer und eine Beteiligung von sehr vielen und sehr unterschiedlich organisierten Institutionen. Der Nutzen eines QM-Systems, in dem Abläufe, Zuständigkeiten und Schnittstellen definiert sind, liegt vornehmlich in der Vermeidung von Verlusten durch Abstimmungsschwierigkeiten und durch Fehler infolge mangelnder Abstimmung. Auf Grund der erheblichen Investitions- und Betriebskosten steht ein hoher Nutzen somit außer Frage.

Bild 3: Regelkreis QM-System Straße (Teilprozesse aus dem QM-Handbuch der Hessischen Straßen- und Verkehrsverwaltung)

Darüber hinaus ist im Kern des Qualitätsgedankens die Erfüllung der Kundenanforderungen ja oberstes Ziel. Kunden sind im Falle der Verkehrsinfrastruktur die Bürger, sowohl als Nutzer und Steuerzahler als auch als Anwohner an einem Verkehrsweg. Vertreten werden die Bürger wiederum durch die Parlamente, die das Produkt bzw. die Leistung bei der Verwaltung bestellen. Aus den Kundenanforderungen lassen sich verschiedene Unterziele wie z.B. die wirtschaftliche Aufgabenbewältigung des Straßenbaulastträgers ableiten. Hierfür bedient sich die Verwaltung einer unterschiedlich großen Anzahl von Personen und Unternehmen, die Teilleistungen erbringen (Beratung durch Ingenieurbüros, Bau durch Unternehmen, Reparatur von Schutzplanken durch die Herstellerfirmen etc.). Daraus resultieren prozessinterne Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnisse, innerhalb derer die Zieldefinition Erfüllung der Kundenanforderungen ebenso gilt (Bild 2).

Unter Berücksichtigung dieser Aspekte wird schnell klar, dass eine Sicherung und Verbesserung der Qualität unserer Verkehrsinfrastruktur am besten mit einem ganzheitlichen prozessorientierten QM-System erreicht wird, das alle Teile der Qualitätskette von der Planung über Entwurf und Bau bis zum Betrieb erfasst, wobei die Prozessorientierung eine zentrale Forderung der DIN EN ISO 9000 ff [2] darstellt. Diese Betrachtungsweise würde nicht nur zu einer hohen Qualität des Produktes „Straße“ führen, sondern auch zu einer Verkürzung der Planungs- und Genehmigungsabläufe sowie zu einer Minimierung der Investitions- und Betriebskosten.

Innerhalb der übergeordneten Aufgabe „Vorhalten einer Verkehrsinfrastruktur“ sind für einzelne Verkehrsanlagen, so auch für die Straße, verschiedene Prozesse evident; jeder dieser Prozesse enthält wiederum eine Vielzahl von Teilprozessen, die inneren wie äußeren Anforderungen gerecht werden müssen, ist an einzelnen Punkten mit anderen Prozessen verknüpft und findet sowohl seinen Anfang als auch sein Ende im Verkehrsplanungsprozess (Bild 3). Die Abläufe, Schnittstellen und Abhängigkeiten innerhalb und zwischen den Teilprozessen bilden ein sehr komplexes Geflecht und betreffen

• einerseits die Fachdisziplinen gemäß den Leistungsphasen der HOAI einschließlich der besonderen Leistungen (Verkehrsgutachten, Vermessung, Baugrundgutachten, entwässerungstechnischer Entwurf, Emissionsgutachten etc.), den eigentlichen Bau (u. a. Bauphasen, Bauablauf, Verkehrsführungen) sowie den Betrieb mit der betrieblichen und baulichen Erhaltung
• andererseits die am Prozess Beteiligten, die sich in Auftraggeber (Baulastträger), Auftragnehmer (Ingenieurbüros, Bauunternehmen), Prüfinstitutionen (Fachbehörden, Prüflaboratorien, Auditoren) und Genehmigungsbehörden (Planfeststellungsbehörde, Umweltbehörde ) gliedern.

Wie wichtig in einem solchen QM-System Rückkopplungen aus anderen Prozessen und Teilprozessen sind und welche positiven Wirkungen eine konsequente Anwendung von QM-Systemen erzeugen, soll an wenigen Beispielen aus der praktischen Arbeit verdeutlicht werden:

Das Bild 4 zeigt oben eine Ablaufbucht in rechteckiger Form am Mittelstreifen einer Autobahn. Eine solche Ablaufbucht, in diesem speziellen Fall liegt sie auch noch unter einer Schutzplanke, erschwert die Arbeiten des Betriebsdienstes erheblich: Zum einen können Kehrmaschinen solche rechteckigen Buchten mit ihren Tellerbesen nicht auskehren, zum anderen werden die rechtwinkligen Borde sehr häufig von Schneepflügen im Rahmen des Winterdienstes beschädigt; deutlich günstiger wäre eine Bordrinne ohne Ablaufbuchten, wenn nicht zwingende Gründe dagegen sprechen. Solche Informationen aus dem Betriebsdienst für den Straßenentwurf in Form von Hinweisen für ein unterhaltungsfreundliches Entwerfen und Bauen und vor allem ein Beachten dieser Hinweise, was durch ein QM-System gewährleistet werden kann, erhöht in erheblichem Maße die Effizienz des Betriebsdienstes und somit die Wirtschaftlichkeit, da Betriebskosten gesenkt werden.

Bild 4: Fallbeispiele für erforderliche Rückkopplungen in einem QM-System

Im mittleren Beispiel (Bild 4) wurde, ebenfalls am Mittelstreifen einer Autobahn, eine Schlitzrinne zur Entwässerung vorgesehen und realisiert. Wie Erkenntnisse aus Befragungen von Entwurfsingenieuren belegen, ist offenbar nicht bewusst, mit welchem Aufwand (diese teilweise sehr beliebten) Schlitzrinnen gereinigt werden müssen; für diese Arbeiten muss zudem der linke Fahrstreifen gesperrt werden. Bei Autobahnen ohne Standstreifen bedeutet dies eine extreme Reduktion der Kapazität, was bei einer entsprechenden Verkehrsnachfrage zu km-langen Staus führt. Möglicherweise hätte man bei einer konsequenten Anwendung eines QM-Systems diese Nachteile bedacht und eine geeignetere Lösung gefunden, womit nicht nur Betriebskosten gesenkt, sondern auch volkswirtschaftliche Kosten (Staukosten) hätten vermieden werden können.

Ein letztes Beispiel (Bild 4 unten) betrifft die Verkehrssicherheit. Hier wurde beim Entwurf einer neuen Straße die vorhandene nachgeordnete Straße richtlinienkonform abgekröpft an die übergeordnete Straße angeschlossen. Dabei wurde jedoch vergessen, den in dieser speziellen Situation vorherrschenden Durchschusseffekt in geeigneter Form (z. B. durch einen bepflanzten Wall) zu beseitigen. Damit sind Fehlverhalten von Verkehrsteilnehmern und ggf. Unfälle vorprogrammiert, vor allem, wenn die neue Verkehrsführung auf dem Wegweiser von Bäumen verdeckt wird. Sicherheitsaudits als Teil eines QM-Systems können solche Planungsfehler vermeiden helfen, wodurch die Sicherheit auf den Straßen erhöht und volkswirtschaftliche Kosten (Unfallkosten) gesenkt werden.

Selbst wenn diese wenigen Beispiele nur Rückkopplungen zum Straßenentwurf enthalten und auch nur die inneren Anforderungen betreffen und nicht die äußeren z. B. aus Raumordnung und Umwelt, so ist sicherlich deutlich bzw. nochmals ins Bewusstsein gerufen worden, dass eine umfassende Betrachtungsweise sehr sinnvoll ist und durch ein QM-System „Straße“ Mängel und damit Kosten vermieden werden können.

4 QM-Ansätze in weiteren Feldern von Straße und Verkehr

Das Bauwerk Straße stellt, wie im oberen Teil von Bild 3 bereits angedeutet, nur einen Teil des Gesamtsystems Verkehr dar. Es weist neben vielfältigen inneren Rückkopplungen und Schnittstellen auch äußere zu anderen Teilen des Gesamtsystems auf. Entsprechend besteht ein Erfordernis, auch diese äußeren Schnittstellen in das QM-System einzubeziehen. Darüber hinaus erscheint es geboten, auch in anderen Teilen des Systems Verkehr QM-Ansätze in Anwendung zu bringen, damit ähnlich positive Effekte wie im Teilsystem „Straße“ erzielt werden können.

Um die Schnittstellen zu identifizieren und homogene Teilsysteme zu bestimmen, für die QM-Systeme zu entwickeln sind, ist zunächst ein strukturierter Überblick über das Gesamtsystem Straße und Verkehr erforderlich. Das Bild 5 zeigt beispielhaft ein Systemmodell hierfür. Es eignet sich auch dazu, Zusammenhänge und Unterschiede zwischen den Teilen zu erkennen und hieraus spezifische Anforderungen an die QM-Anwendung abzuleiten.

Bild 5: Systemmodell Straße und Verkehr

Den Ausgangspunkt des Systems bilden die Mobilitätswünsche, Mobilitätsbedürfnisse und Mobilitätserfordernisse von einzelnen Menschen sowie von Institutionen und Unternehmen.

Ihnen gegenüber steht die Gesamtheit der Prozesse zur Gestaltung des Verkehrssystems, deren Aufgabe die Erfüllung der Mobilität unter wichtigen Randbedingungen wie Sicherheit, Wirtschaftlichkeit, Umwelt- und Sozialverträglichkeit ist. Die Ergebnisse der Gestaltungsprozesse und die Realisierung der Mobilität treffen sich schließlich im Verkehrssystem. Ein Vergleich mit Bild 1 zeigt Analogien zwischen Mobilitätsnachfragern und Kunden einerseits sowie zwischen Verkehrssystemgestaltern und Lieferanten andererseits. Im Hinblick auf ein QM-System erscheint jedoch wesentlich, dass die Kunden das Produkt „Verkehrssystem“ und seine Eigenschaften aktiv mitgestalten, indem sie am Verkehr teilnehmen. Eine wie auch immer ausgeformte Einbeziehung der Kunden in das QM-System ist daher unerlässlich.

In vertikaler Gliederung sind bei den Gestaltungsprozessen drei Ebenen zu unterscheiden:

• Auf der Politik- und Strategieebene werden Ziele der Verkehrssystemgestaltung formuliert und Rahmenbedingungen gesetzt. Dieser Teilprozess verläuft kontinuierlich und findet zyklisch Ausdruck in übergeordneten Programmen und Plänen (z. Bundesverkehrswegeplan). Interessen und Werthaltungen spielen hier eine zentrale Rolle
• Auf der Planungsebene wird die Umsetzung der Strategien in konkreten Vorhaben Diese Planungs- und Entwurfsprozesse haben Projektcharakter, d. h. sie sind stark vom einzelnen Fall geprägt und entziehen sich einer vollständigen Standardisierung (Unikatcharakter)
• Die Realisierungsebene beinhaltet zum einen den Bau, also die Umsetzung der Planungen, und zum anderen den Betrieb, also die laufende Betreuung und Unterhaltung während der Lebensdauer des Diese Realisierungsprozesse weisen große Ähnlichkeit mit industriellen Produktionsprozessen auf und sind damit dem klassischen QM-Instrumentarium besonders gut zugänglich.

Die drei vertikalen Gestaltungsebenen begegnen uns in inhaltlich-thematisch unterschiedlichen Teilbereichen, die meist nach Verkehrsmitteln differenziert werden und im Bild 5 in hintereinander liegenden Ebenen dargestellt sind: Straße (Bauwerk und Verkehrssteuerung), Langsamverkehr (Fuß- und Radverkehr), Öffentlicher Verkehr (Infrastruktur und Betrieb); in jüngerer Zeit gewinnen zusätzlich Information und Marketing eine eigenständige Rolle. Zwischen diesen Teilbereichen bestehen punktuelle (Realisierungsebene) bis umfassende (Politik- und Strategieebene) Verknüpfungen. Hinzuweisen ist auf eine weitere, hier nicht dargestellte Gliederungsdimension, die Hierarchie der Staatsebenen: Für viele Teilbereiche des Verkehrs gibt es parallele Prozesse auf Ebene der Kommunen, der Länder, des Bundes und mittlerweile auch der Europäischen Union.

Aus dem Systemmodell Straße und Verkehr wird im Hinblick auf die QM-Anwendung zweierlei deutlich:

• Es bestehen vielfältige und komplex miteinander verwobene Teilsysteme des Verkehrs, die einer sorgfältigen Abstimmung der Schnittstellen bedürfen und damit auch ein hochwertiges, durchdachtes Qualitätsmanagement erfordern
• Die Vielfalt der Teilsysteme mit unterschiedlichen Akteuren, Aufgaben und Rahmenbedingungen machen differenzierte, den konkreten Erfordernissen angepasste QM-Ansätze für jedes Teilsystem notwendig.

Bislang war das Thema Qualitätsmanagement nur in einigen der Teilbereiche von Straße und Verkehr explizit Gegenstand umfassender Aktivitäten und Bemühungen. Neben dem bereits dargestellten Straßenbau ist hier insbesondere der Öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) zu nennen. Eine große Zahl kommunaler und privater Verkehrsunternehmen hat in den vergangenen Jahren QM-Systeme eingeführt und meist auch zertifizieren lassen. Besondere Dynamik erhält die Qualitätsfrage durch den Wettbewerb im ÖPNV, in dem die Qualität der erbrachten Verkehrsleistungen zu einem wichtigen Kriterium geworden ist. Zur Methodik des Qualitätsmanagements im ÖPNV ist hervorzuheben, dass neben der Steuerung und Überwachung der eigentlichen Leistungserstellung die Überprüfung der Kundenwahrnehmung und der Kundenzufriedenheit eine zentrale Rolle spielt. Befragungen der Fahrgäste zu Komfort, Tarifen, Fahrtenangebot und Pünktlichkeit sind in vielen Städten zum Standardrepertoire geworden. Sie helfen den Unternehmen bei der Strategieoptimierung und bei einem zielorientierten Mitteleinsatz.

Neben solchen expliziten QM-Systemen finden sich in vielen Bereichen des Verkehrs einzelne Verfahren und Instrumente, die dem Qualitätsmanagement entlehnt sind. Ein Beispiel für solche isolierten Lösungen sind Ansätze des Ideen- und Beschwerdemanagements, die in verschiedenen Kommunen verfolgt werden. So besteht in Köln und Aachen eine „Ampel-Hotline“, bei der Verkehrsteilnehmer Probleme bei der Lichtsignalsteuerung melden können [5]. Neben dem Nutzen für die Straßenbehörden, eine Qualitätskontrolle und Mängelhinweise aus der Praxis zu erhalten, wirken derartige Instrumente der Kundenkommunikation auch positiv auf das Vertrauensverhältnis zwischen Bürgern und Verwaltung. Auch andere Städte haben mit einem verkehrsbezogenen Beschwerdemanagement bereits ähnlich gute Erfahrungen gesammelt [6].

Als weiteres Beispiel sind so genannte Benchmarking-Verfahren zu nennen, bei denen Kommunen oder Verkehrsunternehmen ihre Leistungen und Aufwands-Kennzahlen untereinander vergleichen und auf diese Weise Schwächen und Stärken identifizieren. Ein besonderer Effekt besteht darin, von den Erfolgen und Fehlern anderer unmittelbar für die eigene Praxis lernen zu können. Auf europäischer Ebene haben sich bereits zu verschiedenen Teilthemen des Verkehrs Benchmarking-Netzwerke etabliert [7]. Auch Projektmanagement, wie es mittlerweile bei den meisten größeren Planungs- und Bauvorhaben im Verkehr professionell betrieben wird, kann als projektbezogene Form des Qualitätsmanagements verstanden werden. Es hat genau wie QM-Systeme eine kontinuierliche Kontrolle des Leistungsstandes zum Ziel und ermöglicht es, die Abläufe optimal veränderlichen Randbedingungen anzupassen.

Diese einzelnen Verfahren und Instrumente wurden häufig eingeführt, um konkrete Probleme zu beheben oder Prozesse zu vereinfachen, ohne ausdrücklich auf ein QM-System zu referieren. Gleichwohl tragen sie den QM-Gedanken in die jeweiligen Praxisfelder und können Kerne eines umfassenden Qualitätsmanagements bilden.

Aktuelle Forschungsvorhaben weisen darauf hin, dass ein weiterer Entwicklungsbedarf für derartige problem- oder themenbezogene QM-Instrumente besteht. So werden für Lichtsignalanlagen QM-Systeme und zur Messung der Qualität von Verkehrsinformationen spezielle Verfahren entwickelt; darüber hinaus steht mit Evaluationsmethoden für verkehrliche Maßnahmen das zentrale QM-Thema der Ergebniskontrolle auf der Agenda der Verkehrsplanung. Aber auch umfassendere QM-Systeme sind Gegenstand des Interesses, wie der aktuelle Förderschwerpunkt „Verkehrsmanagement 2010“ des Bundesministeriums für Bildung und Forschung zeigt.

5 Notwendigkeit eines durchgängigen QM im Verkehr

Verschiedene Entwicklungen im Verkehrswesen und seinem Umfeld lassen es immer notwendiger erscheinen, QM-Systeme im Verkehr auf breiter Basis zu etablieren. Die Abnahme der verfügbaren Mittel der öffentlichen Hand und die Zunahme privatwirtschaftlicher Formen der Verkehrssystemgestaltung erfordern einen optimierten Mitteleinsatz sowie weitere Effizienzsteigerungen in den Prozessen. Hier kann Qualitätsmanagement einen wichtigen Beitrag leisten.

Zugleich steigen die Ansprüche der Kunden, also der Verkehrsteilnehmer. Selbstbewusste Verkehrs-Konsumenten erwarten, dass sie selbst mit ihren Interessen und Bedürfnissen ernst genommen und ihre Anforderungen an Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs erfüllt werden. Wenn – was viele Verkehrswirtschaftler erwarten – der nutzungsabhängigen Bezahlung von Verkehr in Zukunft eine steigende Bedeutung zukommt, wird das Anspruchsniveau sich noch steigern. Auch hier sind QM-Systeme unabdingbar, um in Qualitätsfragen zwischen Kunden und Erstellern zu moderieren. Weitere Handlungserfordernisse für Qualitätsmanagement im Verkehr ergeben sich aus einer Vielzahl einzelner Fragen, für die in QM-Instrumenten Verbesserungspotenziale schlummern. Genannt seien beispielhaft die Kontrolle des Erfolgs verkehrlicher Maßnahmen, der verstärkte Nutzerbezug auch im Individualverkehr oder die klare und systematische Verteilung der Aufgaben und Verantwortlichkeiten zwischen verschiedenen Akteuren eines verkehrlichen Vorhabens.

Es stellt sich mithin die Frage nach dem Weg, der hin zu einem umfassenden Qualitätsmanagement „Straße und Verkehr“ zu beschreiten ist, und nach der Gestalt eines solchen Qualitätsmanagements. Es wurde bereits aufgezeigt, dass in den Teilbereichen des Verkehrs sehr unterschiedliche Rahmenbedingungen und Prozessstrukturen herrschen, die eine differenzierte QM-Anwendung erfordern. Ein einheitliches, schablonenhaftes QM-System „Straße und Verkehr“ scheidet somit aus. Ebenso wenig kommt in Frage, Qualitätsmanagement von oben zentral zu verordnen, denn dies stünde in Widerspruch zu jenem der acht Grundsätze des Qualitätsmanagements, der die Einbeziehung aller Mitarbeiterebenen einer Organisation bei der Implementierung eines QM-Systems fordert.

Gleichwohl besteht aus mehreren Gründen die Notwendigkeit, die QM-Ansätze in den einzelnen Teilbereichen des Verkehrs miteinander zu verzahnen und in diesem Sinne lenkend und koordinierend tätig zu werden.

Der erste, gleichsam triviale und doch wesentliche Grund sind die Schnittstellen, die zwischen den einzelnen Teilbereichen des Straßen- und Verkehrswesens bestehen. Sie bilden häufig Schwachstellen in Prozessen und sind Ursache für mannigfaltige Probleme und Mängel; eindrückliche Beispiele an der Schnittstelle zwischen Entwurf und Betrieb einer Straße wurden weiter oben dargestellt. Ein durchgängiges Qualitätsmanagement über die Schnittstelle hinweg kann sicherstellen, dass die jeweiligen Belange aus den Teilbereichen frühzeitig eingebracht und angemessen berücksichtigt werden. Auch werden Aufgaben und Verantwortlichkeiten klar definiert, so dass weder aufreibende Kompetenzrangeleien noch prozesshemmende Kompetenzlöcher entstehen.

Als zweiter Grund sind Vorbild- und Lerneffekte zu nennen. Sie entstehen, wenn die grundlegenden QM-Ansätze und QM-Strukturen von einem Teilbereich auf einen anderen übertragbar sind und die Erfolge des Qualitätsmanagements dazu anregen, diese Ansätze selbst anzuwenden. Beispiele sind die Verfahren der Nutzereinbindung, die im ÖPNV angewendet werden und nun allmählich auch auf andere Verkehrsmittel übertragen werden. Vor allem der Vorbildfunktion wird im Qualitätsmanagement eine besondere Bedeutung zugeschrieben. Am Erfolg von QM-Systemen hat die gelebte Qualitätskultur einen hohen Anteil. So ist es beispielsweise erforderlich, die Kontrolle der Leistungen und das Aufspüren von Fehlern und Schwachstellen als Chance zur Verbesserung zu begreifen und nicht – wie leider noch immer verbreitet – als Suche nach Schuldigen. Eine solche Denkkultur lässt sich aber besser durch Vorbilder vermitteln als durch Normen und Richtlinien. Durchgängige QM-Systeme unterstützen diese Vorbild- und Lerneffekte.

Der dritte Grund für ein durchgängiges QM-System im Straßen- und Verkehrswesen schließlich liegt in den nutzbaren Synergien. Für eine ganze Reihe von Instrumenten und Ansätzen verspricht eine gemeinsame Nutzung durch unterschiedliche Akteure und Teilsysteme des Verkehrs besondere Vorteile. So können etwa Verkehrsdatenbasen von verschiedenen Institutionen gemeinsam für Planung und Unterhaltung genutzt werden. Als weiteres Beispiel ist die Evaluation verkehrlicher Maßnahmen zu nennen, aus der bei entsprechender Anlage wichtige Erkenntnisse für künftige Planungs-, Entwurfs- und Bauprozesse gewonnen und in einen allgemein zugänglichen „Wissenspool“ eingespeist werden können. Schließlich ist auch das Thema Aus- und Weiterbildung anzusprechen, welches quer durch den gesamten Verkehr an Bedeutung gewinnt und bei dem ein einheitliches und systematisches Vorgehen ebenfalls Synergieeffekte verspricht.

Insgesamt sprechen also eine Reihe von Argumenten dafür, einheitliche Grundstrukturen für ein Qualitätsmanagement im Verkehr zu schaffen und auf diese Weise die Verbreitung von QM-Systemen zu fördern. Viele QM-Bausteine geben so nach und nach ein sinnvolles Ganzes.

6 Künftige Aufgaben der KB 3

Nachdem innerhalb der FGSV in verschiedenen Gremien Arbeiten zur Qualitätssicherung als Bausteine für ein ganzheitliches und umfassendes QM-System im Straßen- und Verkehrswesen angelaufen sind, hat der Vorstand der FGSV in Anbetracht der Komplexität der einzelnen Prozesse und ihrer zahlreichen Verknüpfungen untereinander die KB 3 beauftragt, für die gesamten Entwicklungen einen Rahmen zu bilden und die vielfältigen Aktivitäten zu koordinieren. Damit soll gewährleistet werden, dass sukzessive ein über die verkehrsplanerischen und bautechnischen Gremien hinweg durchgängiges QM-System entsteht, ein System also, in dem nicht mehrere QM-Systeme in Einzelbereichen nebeneinanderher existieren, sondern das auf ein Ineinandergreifen ausgerichtet ist.

Konkret besteht die künftige Aufgabe der zwischenzeitlich in Kommission „Qualitätsmanagement im Straßen- und Verkehrswesen“ umbenannten KB 3 in der Analyse der Qualitätsketten mit ihren Prozessen und Teilprozessen, dem Aufzeigen zusätzlich erforderlicher Teile des Regelwerkes und dem Koordinieren der Erarbeitung von Lösungen in den Gremien der FGSV. Dabei ist die Detektion von Schwachstellen und die Identifikation von Schnittstellen in den komplexen Abläufen ebenso notwendig wie das Aufzeigen von Rückkopplungen zwischen den einzelnen Phasen und das Vorschreiben von Abstimmungs- und Prüfzeitpunkten.

Bild 6: Ergebnisse eines mangelhaften QM-Systems

Zur Implementierung eines umfassenden QM-Systems „Straße und Verkehr“ in der Straßenbauverwaltung, bei den Kommunen, den Verkehrsbetrieben, den Ingenieurbüros, den Bauunternehmen u. a. müssen dann weitere praxisorientierte Hilfsmittel (z. B. in Form der bekannten Teile des Leitfadens für das Qualitätsmanagement im Straßenbau) erarbeitet werden. Hierfür sollte die KB 3 einheitliche Strukturen entwerfen, Rahmenbedingungen gestalten (z. B. Abgrenzen der Prozesse) und die Arbeiten in den Gremien kontinuierlich begleiten, um einen einheitlichen und hohen Standard für ein solches QM-System zu erhalten.

Die KB 3 stellt sich dieser sehr ehrgeizigen und sicherlich langfristigen Herausforderung, denn sie ist von der Notwendigkeit und dem Nutzen eines durchgängigen QM-Systems überzeugt, dessen konsequente Anwendung vor bösen Überraschungen schützt (Bild 6). Nur so kann auch das gemeinsame Ziel, eine hohe Qualität der gesamten Verkehrsinfrastruktur und eine große Kundenzufriedenheit, erreicht werden. Die Kunden sind hierbei einerseits sämtliche Nutzer und andererseits alle am Gesamtprozess Planung – Bau – Betrieb der Verkehrsinfrastruktur Beteiligten.

Literaturverzeichnis

1. DIN 13816: Transport – Logistik und Dienstleitungen – Öffentlicher Personenverkehr, Ausgabe 2002
2. DIN EN ISO 9000:2000: Qualitätsmanagement-Systeme – Grundlagen und Begriffe, Ausgabe 2000
   DIN EN ISO 9004:2000: Qualitätsmanagement-Systeme – Leitfaden zur Leistungsverbesserung, Ausgabe 2000
   DIN EN ISO 9001:2000: Qualitätsmanagement-Systeme – Anforderungen, Ausgabe 2000
3. Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen:
   Leitfaden für das Qualitätsmanagement im Straßenbau Teil: Asphalt – Herstellen, FGSV 948/1, Ausgabe 1996 Teil: Oberbauarbeiten, FGSV 948/2, Ausgabe 1996 Teil: Planungsleistungen, FGSV 948/3, Ausgabe 1998
   Teil: Kompendium – Praxisnahe Einführung von Qualitätsmanagementsystemen nach DIN EN ISO 9000 im Straßenbau, FGSV 948/4, Ausgabe 2001
   Teil: Fachaudit Straßenbau, FGSV 948/5, Ausgabe 2003
   Teil: Einsatz von Ingenieurbüros bei der Ausschreibung und Ausführung von Straßenbauleistungen, FGSV 948/6, Ausgabe 2004
4. Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Empfehlungen für das Sicherheitsaudit von Straßen (ESAS), FGSV 298, Ausgabe 2002
5. Amt für Straßen und Verkehrstechnik der Stadt Köln: Ampel-Hotline des Amtes für Straßen und Verkehrstechnik der Stadt Köln – eine erste Zwischenbilanz, in: Straßenverkehrstechnik 5/2000, S. 235 – 236
6. Blees, V.; Hildebrandt, E.; Krause, J.: Modellvorhaben „Fußgänger- und fahrradfreundliche Stadt“,
   Zwischenbericht zum FuE Vorhaben 20 096 133 im Auftrag des Umweltbundesamtes, Braunschweig/Hannover 2003 (unveröffentlicht)
7. Citizens’ Network Benchmarking Initiative, http://www.citizensnetwork.org/BEST – Benchmarking European Sustainable Transport, http://www.bestransport.org