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1 Ziel der HRM/Abgrenzung zu anderen Umweltüberwachungen

Für die Kontrolle und Überwachung von Umweltbelangen bei der Umsetzung von Straßenbauvorhaben stehen eine Vielzahl von Instrumenten zur Verfügung (vgl. Bild 1), die sich nach Zielsetzung und Überwachungsobjekten unterscheiden. Für einige dieser Überwachungsaufgaben bestehen bereits Regelungen, weitere sind entweder durch die FGSV oder andere Institutionen in Bearbeitung. Sie sind im Bild 1 mit den entsprechenden Quellen und den hierfür zuständigen Gremien der FGSV angegeben. Die vorliegenden Hinweise zum Monitoring im Zusammenhang mit Risikomanagement (HRM) konzentrieren auf den Arten- und Gebietsschutz, da hier der wesentliche Anwendungsfall besteht und Informationen für den Umgang mit dieser komplexen Thematik im Straßenbau vordringlich benötigt werden. Ziel der HRM ist es, für den Umgang mit zulassungsrelevanten Risiken, deren Bewältigung in der Planfeststellung nicht mit der notwendigen Sicherheit geklärt werden kann, eine Hilfestellung hinsichtlich der erforderlichen Kontrollen und des Montorings zu geben. 

Bild 1: Stellung der HRM in der Umweltüberwachung 

Ausgehend von diesem Anwendungsfeld der HRM können bestimmte Erkenntnisse auf andere Überwachungsaufgaben übertragen werden.

2 Grundsätze der Projektstrategie mit Einbeziehung des Risikomanagements

2.1 Ausschlusskonstellationen

– Maßnahmen, die ihr Ziel mit der für die Planfeststellung/-genehmigung im jeweiligen Anwendungsfall (Gebietsschutz oder Artenschutz) erforderlichen Sicherheit erreichen werden oder die allg. wirksam sind bzw. mit sicherem Erfolg eingestuft werden, benötigen kein Risikomanagement (z. B. Runge et al. 2010). Für diese Projekte ist definitiv kein Risikomanagement vorzusehen.

– Das RM ist nicht vorgesehen für die Überwachung von herstellungsimmanenten oder fehlplanungsbedingten Risiken (Dies ist Aufgabe der Pflege- und Funktionskontrolle). Das Instrument ist nicht gedacht für die Korrektur von Risiken durch Planungsfehler.

– Die Methodik der allgemeinen PFK ist nicht ausreichend für die Aufgabenstellungen des Monitorings im Risikomanagement. Im Anwendungsfeld der allgemeinen Pflege- und Funktionskontrolle ist kein RM erforderlich.

– Das RM im Straßenbau hat nicht den Charakter und die Aufgabe von Forschungsprojekten. Forschung erfolgt im Straßenwesen über Forschungsprojekte des Bundes (insbesondere BASt, BMVI) und der Länder. Es gilt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. 

2.2 Anwendungskonstellationen

– Das RM ist anzuwenden, wenn die Analyse des Projektes ergibt, dass Prognoseunsicherheiten in Bezug auf die Wirkungen des Vorhabens bzw. Wirkungen der Maßnahmen im Zusammenhang mit arten- und gebietsschutzrechtlichen Konflikten bestehen.

– Beim RM handelt es sich nicht um ein Folgenbewältigungsprogramm, sondern um ein Schutzkonzept zur Sicherstellung der Zulässigkeit des Vorhabens.

– Es ist zu entscheiden, ob sich durch veränderte Projektparameter bzw. andere Varianten zulassungsrelevante Konflikte vermeiden lassen oder mit Schutzmaßnahmen ohne zu große Prognoseunsicherheiten bewältigen lassen.

– Es ist abzuwägen, ob sich die Fragestellung unter biologischen und landschaftsökologischen Aspekten mit einem Monitoringprogramm und KV-Maßnahmen bearbeiten lässt.

– Es ist zu entscheiden, ob die Beantragung einer Ausnahme vom Arten- bzw. Gebietsschutz oder die Realsierung einer aufwändigen, sicheren Maßnahme trotz Nachteilen wie Zeitverzug, höhere Kosten vorrangig ist. Hierbei ist abzuwägen, ob die Projektlösung mit RM einen oder mehrere der folgenden Vorteile in ausschlaggebendem Umfang bieten kann:

• Vermeidung von Grunderwerb mit Enteignungswirkung,

• Vermeidung von Kohärenzsicherungs- bzw. FCS-Maßnahmen im Falle der Ausnahme

• Planungsbeschleunigung,

• Kosteneinsparung in erheblichem Umfang.

Ist die Bewältigung von Arten- oder Gebietsschutzkonflikten mit Prognoseunsicherheiten zur Projektrealisierung aus den o. g. oder gegebenenfalls weiteren Gründen sinnvoll wird die Ausarbeitung eines Risikomanagementkonzeptes erforderlich. Dieser Entscheidungs- und Abwägungsprozess ist im Bild 2 dargestellt. 

Bild 2: Entscheidungsprozess bei Straßenbauprojekten mit Prognoseunsicherheiten 

3 Rechtliche Rahmenbedingungen des Risikomanagements

3.1 Begriffsklärung

Die Begriffe „Risikomanagement“ und „Monitoring“ haben mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. 1. 2007 zur A 143, Westumfahrung Halle, Eingang in die Planungs- und Genehmigungspraxis gefunden. Im Zulassungsverfahren wird der Begriff „Risikomanagement“ seither − abweichend von seiner ursprünglichen Verwendung im Finanz- und Versicherungswesen − als Strategie zur Bewältigung wissenschaftlicher Unsicherheiten im Rahmen eines Schutzkonzeptes verstanden.

Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar weder den Begriff des Risikomanagements noch denjenigen des Monitorings definiert. Der Bedeutungsgehalt beider Begriffe lässt sich jedoch aus dem Wortlaut und dem Kontext, in dem sie gebraucht worden sind, erschließen.

Risiko: Der Begriff des Risikos knüpft traditionell an eine niedrige Eintrittswahrscheinlichkeit eines Schadens unterhalb der Ebenen der Gefahrenvorsorge und Gefahrenabwehr an. Er beschreibt eine erhebliche Ungewissheit bei der Beurteilung und Handhabung von Schäden mit nur sehr geringer Eintrittswahrscheinlichkeit. Schadensereignisse, die praktisch ausgeschlossen erscheinen, fallen hingegen nicht mehr unter den Risikobegriff; denn Ungewissheiten jenseits dieser Schwelle praktischer Vernunft haben ihre Ursache in den Grenzen des menschlichen Erkenntnisvermögens. Sie sind unentrinnbar und insofern als sozialadäquate Lasten hinzunehmen.

Management: Der Begriff des Managements beschreibt eine Handlungsstrategie, die ein nach den Maßstäben der praktischen Vernunft sicheres Bewältigen der identifizierten Risiken ermöglicht und die Erfüllung rechtlicher Zulassungsvoraussetzungen garantiert.

Monitoring: Der Begriff des Monitorings entspricht dem deutschen Fachterminus „Dauerbeobachtung“. Darunter ist die wiederholte Erfassung ausgewählter Parameter am selben Ort, mit einer standardisierten Methode und in festgelegten Zeitintervallen zu verstehen. Das Monitoring ist demnach primär eine Methode der Datenerfassung. 

3.2 Prinzipien des Risikomanagements

Ein Risikomanagement, wie es vom Bundesverwaltungsgericht umrissen wurde, setzt sich aus folgenden Elementen/Schritten zusammen:

– Identifizierung und Benennung der relevanten Prognoseunsicherheiten,

– Anordnung einer adäquaten Überwachung (Monitoring), die das rechtzeitige Erkennen eines zusätzlichen Handlungsbedarfs ermöglicht,

– Festsetzung bzw. Ermöglichung von gegebenenfalls erforderlichen, ergänzenden Maßnahmen, um die Zulassungsfähigkeit des Vorhabens zu sichern (Nachbesserung/Korrektur).

Ein Risikomanagement ist angebracht, wenn aus tragfähigen, besonderen Gründen von der nach guter Fachpraxis bestmöglichen Lösung abgewichen oder vom Weg in die Abweichung/ Ausnahme abgesehen wird und wenn die dadurch entstehenden zusätzlichen Risiken auch bei einem etwaigen zweiten oder weiteren Anlauf mit ausreichender Prognosesicherheit beherrschbar sind oder von der Möglichkeit der Abweichung/Ausnahme Gebrauch gemacht wird. Ein sinnvoller Einsatz des Risikomanagements ist an folgende Voraussetzungen geknüpft:

– Eine gute Lösung für einen erkannten Konflikt („Plan A“) mit einer im konkreten Fall allerdings noch nicht ausreichend hohen Wirksamkeit steht zur Verfügung.

– Die Risikofolgen lassen sich mittels Monitorings innerhalb eines angemessenen Zeitraums erkennen, erfassen und auswerten.

– Eine in jedem Fall ausreichend wirksame Lösung („Plan B“), von der im konkreten Fall aus verschiedenen Gründen zunächst Abstand genommen wurde, steht zur Verfügung. 

3.3 Rechtliche Voraussetzungen

Wesensmerkmal des Risikomanagements ist mithin die nicht abschließende Beantwortung der Frage der Zulassungsfähigkeit eines Vorhabens. Daraus ergeben sich in rechtlicher Hinsicht gleich mehrere Konsequenzen.

3.3.1 Zulassungsrelevante Unsicherheiten

Zunächst ist das Risikomanagement im hier verstandenen Sinne ein Instrument zur Gewährleistung der Zulassungsfähigkeit eines Vorhabens; es handelt sich um ein spezielles Schutzkonzept und nicht um ein Folgenbewältigungsprogramm. Dabei ist zu beachten, dass der für die Beurteilung der Zulassungsfähigkeit eines Vorhabens maßgebliche Zeitpunkt der Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan ist. Die Beherrschung von nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses gegebenenfalls auftretenden Risiken ist daher nicht Gegenstand des Risikomanagements. Gleiches gilt für reine Vollzugsaufgaben wie etwa die Prüfung der frist- und sachgerechten Durchführung der festgelegten Vermeidungs- sowie Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nach der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung gemäß § 17 (7) BNatSchG. Das Einsatzfeld des Risikomanagements im hier verstandenen Sinne als Schutzkonzept lässt sich im Bild 3 veranschaulichen:

Bild 3: Einsatzfeld des Risikomanagements 

3.3.2 Ausreichendes Maß an Unsicherheit

Des Weiteren bestehen Sinn und Zweck von Zulassungsverfahren gerade auch darin, Rechtssicherheit zu schaffen. Grundsätzlich hat daher die Zulassungsbehörde eine abschließende Entscheidung zu treffen. Dies verdeutlicht im Bereich der Planfeststellung insbesondere auch die Regelung des § 74 (3) VwVfG. Hierzu heißt es in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass das allgemein jeder Prognose innewohnende Risiko, die spätere Entwicklung könne von der Prognose abweichen, nicht ausreicht, um durch einen Auflagenvorbehalt vom Grundsatz der abschließenden Zulassungsentscheidung abzuweichen. Ein Risikomanagement kann daher nur dann angeordnet oder antragsgemäß planfestgestellt werden, wenn es der Beherrschung solcher Risiken dient, die über das jeder Prognoseentscheidung innewohnende Risiko hinausgehen. Wann das der Fall ist, regelt das jeweilige materielle Recht. So fordert etwa das europäische Gebietsschutzrecht Gewissheit im Sinne eines Schweigens jeden vernünftigen Zweifels unter Einbeziehung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse. Demgegenüber muss im besonderen Artenschutz weder auf die besten wissenschaftlichen Erkenntnisse zurückgegriffen werden, noch muss der Eintritt artenschutz-rechtlicher Verbotstatbestände mit Gewissheit ausgeschlossen werden können. Verlangt ist vielmehr „nur“, dass Verbotsverwirklichungen mit hoher Wahrscheinlichkeit ausbleiben werden. Standardmäßige, erprobte Maßnahmen, die vollumfänglich den Empfehlungen eingeführter Regelwerke entsprechen, erfordern daher in aller Regel kein Risikomanagement. In Sonderfällen, in denen die Maßnahmen in einer atypischen, im Regelwerk nicht vorgesehenen Situation eingesetzt werden, kann hingegen ein Risikomanagement angebracht sein, ebenso wenn es noch gänzlich an Standards fehlt. 

3.3.3 Anwendungsbereiche

Daraus folgt, dass das Risikomanagement immer, aber auch nur dort einen Anwendungsbereich findet, wo aufgrund von wissenschaftlichen Unsicherheiten in Bezug auf eine zulassungsrelevante Frage eine Prognoseunsicherheit besteht, die oberhalb des nach dem jeweils maßgeblichen materiellen Rechts hinnehmbaren allgemeinen Prognoserisikos liegt. Solche Unsicherheiten können bestehen hinsichtlich

– der Auswirkungen des Vorhabens,

– des Funktionierens von Schutz- und Vermeidungsmaßnahmen oder

– des Funktionierens von Kompensationsmaßnahmen, die nicht nur der Folgenbewältigung dienen (wie die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nach der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung), sondern zumindest auch Voraussetzung für die Zulassung des Vorhabens sind (wie die Kohärenzsicherungsmaßnahmen nach § 34 (5) BNatSchG oder die FCS-Maßnahmen im Artenschutz).

Die Möglichkeit des Risikomanagements entbindet hingegen nicht davon, den Sachverhalt nach bestem Wissen und Gewissen zu ermitteln und alle mit zumutbarem Aufwand erschließbaren Erkenntnisquellen auszuschöpfen. Nicht erforderlich ist hingegen die Vergabe von Forschungsaufträgen. 

3.3.4 Ausreichend sichere Alternativlösung

Das Risikomanagement entbindet nicht davon, dass das betreffende Vorhaben die Zulassungsvoraussetzungen einhalten muss. Daher vermag es nur dann zum Einsatz zu kommen, wenn es mindestens eine zumutbare Maßnahme oder Schutzvorkehrung gibt, mit der ein etwaiger Schadenseintritt mit ausreichender Prognosesicherheit ausgeschlossen werden kann. Wenn Risiken bestehen, die auch durch ergänzende Maßnahmen nicht genügend sicher zu bewältigen sein werden, stellt ein Risikomanagement keinen adäquaten Weg dar, um die Zulassungsfähigkeit eines Vorhabens zu erreichen. Dabei ist auch der Faktor Zeit in den Blick zu nehmen. So müssen etwa CEF-Maßnahmen nach § 44 (5) 3 BNatSchG ohne zeitlichen Bruch bereitgestellt werden, also wirksam sein, bevor der vorhabenbedingte Eingriff erfolgt. Dies schränkt eine eventuelle Nachsteuerung/Korrektur erheblich ein. Demgegenüber müssen die Kohärenzsicherungsmaßnahmen nach § 34 (5) BNatSchG erst regelmäßig mit Beginn des Eingriffs umgesetzt werden, aber noch nicht zwingend wirksam sein. Gleiches gilt für die FCS-Maßnahmen im Rahmen der Ausnahme nach § 45 (7) BNatSchG. In besonderen Ausnahmefällen kann bei Unsicherheiten hinsichtlich bestimmter vorhabenbedingter Auswirkungen oder hinsichtlich der Wirksamkeit von Schutz-, Vermeidungs- sowie CEF-Maßnahmen die Nachsteuerung/Korrektur auch darin bestehen, dass in die Abweichung/Ausnahme gegangen wird, sofern die Voraussetzungen hierfür vorliegen. Ein solcher Ausnahmefall liegt etwa vor, wenn ein Weg ohne Abweichung/Ausnahme sehr wahrscheinlich ist, also bereits sehr nah am gebiets- bzw. artenschutzrechtlich geforderten Prognosemaßstab liegt und für die Abweichung/Ausnahme wegen der dann erforderlichen Kohärenz- bzw. FCS-Maßnahmen Flächen in erheblichem Umfang enteignet werden müssen.

Besteht demnach zumindest eine ausreichend sichere Konfliktlösungsoption („Plan B“), bedarf es eines besonderen Grundes, weshalb nicht sofort von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht wird, sondern man stattdessen zunächst auf eine weniger sichere Option einschließlich Risikomanagements zurückgreift. Der Grund hierfür kann etwa darin bestehen, dass der „Plan B“ zahlreiche Drittbetroffenheiten auslöst, die sich im Rahmen der fachplanerischen Abwägung erst dann rechtfertigen lassen, wenn sich eine weniger beeinträchtigende Alternative („Plan A“) als nicht ausreichend erweist, um gewichtigen arten- oder gebietsschutzrechtlichen Konflikten zu begegnen. Dies sei an folgenden Beispielen verdeutlicht:

– Aus Kostengründen kann es geboten sein, zum Schutz von Fledermäusen zunächst auf eine Überflughilfe, Zäune und Bepflanzung einschließlich Risikomanagements zu setzen und erst in dem Fall, dass das Monitoring zu einem negativen Ergebnis führt, eine großflächige Grünbrücke zu bauen.

– Verkehrslärmbedingt geht Lebensraum des Wachtelkönigs in einem europäischen Vogelschutzgebiet verloren, wofür eine gebietsschutzrechtliche Abweichung gewährt wird. Bei der Bestimmung der Größe des verlorengehenden Lebensraums kann der Anrechnung von möglicherweise wegen der großen Anflughöhe des Wachtelkönigs nicht ausreichend wirksamen Lärmschutzwänden einschließlich Risikomanagements gegenüber dem sofortigen Ausgleich der im Vergleich dazu größeren, im schlimmsten Fall betroffenen Fläche im Rahmen der Kohärenzsicherung der Vorzug zu geben sein.

– Ebenso kann es sich als vorzugswürdig erweisen, für FCS-Maßnahmen für den Feldhamster zunächst solche Flächen aus der intensiven landwirtschaftlichen Produktion zu nehmen, die für die Art nicht zweifelsfrei geeignet sind, denen jedoch wegen ihrer niedrigen Bodenzahlen, ihrer Kuppenlage oder ihrer ungünstigen Erschließungssituation eine eher geringe agrarstrukturelle Bedeutung zukommt, bevor man auf von ihrer Bodenbeschaffenheit her in jedem Fall für den Feldhamster geeignete, aber agrarstrukturell besonders wertvolle Flächen zugreift.

Diese Beispiele veranschaulichen zugleich, dass die Bandbreite an Korrektur- und Nachsteuerungsmöglichkeiten recht groß ist. Dabei soll hier in solche Lösungswege unterschieden werden, die lediglich in einer Optimierung der primär angestrebten Lösung eines erkannten Konflikts bestehen (noch dem „Plan A“ zuzuordnen), und solchen, die einen anderen Lösungsweg verfolgen („Plan B“). Darüber hinaus können sich aus dem Monitoring auch Anhaltspunkte für einen dritten Weg ergeben („Plan C“), der im Gegensatz zu „Plan A“ – ebenso wie „Plan B“ – ausreichend sicher, aber mit weniger sonstigen Nachteilen verbunden ist als „Plan B“.

Für die Unterscheidung des einen vom anderen bietet sich wiederum das Abstellen auf die Zulassungsbedürftigkeit der Nachsteuerung/Korrektur an. Alles, was an Optimierung in der Ausführungsphase geleistet werden kann, bewegt sich noch innerhalb von „Plan A“. Von „Plan B“ oder „Plan C“ soll hingegen erst dann die Rede sein, wenn dies im Ausgangsplanfeststellungsbeschluss ausdrücklich mit geregelt werden muss oder einer weiteren Regelung in Gestalt einer nachträglichen Schutzauflage gemäß § 75 (2) VwVfG, einer nachträglichen vorbehaltenen Auflage gemäß § 74 (3) VwVfG oder einer erneuten Zulassungsentscheidung in Gestalt eines Ergänzungs- oder Änderungsplanfeststellungsbeschlusses gemäß § 17d FStrG i.V.m. § 76 VwVfG bedarf. Was regelungsbedürftig ist und daher nicht allein in der Ausführungsphase im Sinne einer Modifizierung von „Plan A“ umgesetzt werden kann, bestimmt sich danach, ob die Nachbesserung/Korrektur abwägungserhebliche Belange neu oder stärker berührt. Abwägungserhebliche Belange sind alle mehr als nur geringfügige, schutzwürdige Interessen. Erforderlich ist eine Betroffenheit über die Bagatellgrenze hinaus, was sich nicht abstrakt-generell bestimmen lässt, sondern nur unter Einbeziehung der konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls beurteilt werden kann. Demnach können Änderungen insbesondere dann nicht der Ausführung überlassen bleiben, wenn sie

– neue, nicht freihändig zu erwerbende Flächen in Anspruch nehmen,

– zu einem zusätzlichen Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne des § 14 (1) BNatSchG führen,

– neue oder stärkere Lärmbetroffenheiten auslösen,

– Fragen der Verkehrssicherheit neu aufwerfen oder

– erstmals bzw. verschärft Geschwindigkeitsbegrenzungen angeordnet werden.

Diese alternativen Lösungswege sind nach der hier verwendeten Begriffswahl dem „Plan B“ oder „Plan C“ zuzuordnen. Demgegenüber sind Änderungen der nicht abwägungsrelevanten Ausführung lediglich Modifizierungen von „Plan A“. Das ist etwa der Fall bei

– nicht landschaftsbildwirksamer Erhöhung von Schutz- und Leiteinrichtungen an Brückenbauwerken,

– zusätzlicher Bepflanzung von Grünbrücken etc.,

– Errichtung zusätzlicher Amphibiendurchlässe bei ansonsten gleichbleibender Gradiente,

– Verbesserung von Schutzzäunen,

– Optimierung der Sohlstruktur und Böschung angelegter Laichgewässer.

Die sich aus dem Risikomanagement ergebenden Handlungsmöglichkeiten lassen sich zusammenfassend im Bild 4 darstellen: 

Bild 4: Aus dem Risikomanagement sich ergebende Handlungsmöglichkeiten 

Verhältnis von Risikomanagement und Monitoring

Im Kontext von Zulassungsverfahren ist das Monitoring regelmäßig Bestandteil des Risikomanagements. Dem Monitoring kommen hier zwei wesentliche Funktionen zu:

– Klärung der Frage, ob eine Maßnahme wie prognostiziert wirkt bzw. ob eine bestimmte Wirkung des Vorhabens wie prognostiziert ausbleibt;

– gegebenenfalls Ermittlung der Gründe, warum eine Maßnahme nicht bzw. nicht ausreichend wirkt.

Das Monitoring stellt keinen Selbstzweck dar. Es wird durchgeführt, um „Plan A“ durch zusätzliche Korrekturmaßnahmen zum Erfolg zu führen oder zu ermitteln, ob ein über den „Plan A“ hinausgehender, zusätzlicher Handlungsbedarf besteht. Mit der Anordnung eines Monitorings im Planfeststellungsbeschluss lässt sich gegebenenfalls ein Sachverhalt aufklären. Nicht adäquat behandelte Probleme werden durch Dauerbeobachtung jedoch nicht gelöst. Wichtige Voraussetzungen für ein zielführendes Monitoring im Rahmen des Risikomanagements sind die präzise Benennung

– des mit im verfolgten Zwecks,

– der angestrebten Zielzustände,

– der Parameter und Indikatoren, über die der Erfolg von Maßnahmen bzw. das Nichtbestehen einer Wirkung des Vorhabens gemessen werden sollen,

– die vorgesehenen Methoden zur Erfassung der Parameter und Indikatoren,

– die vorgesehenen Methoden zur Auswertung der Daten,

– die gegebenenfalls weiteren parallel zu erfassenden Parameter und Indikatoren, die für die belastbare Auswertbarkeit der primären Daten notwendig sind,

– die anzusetzende Monitoringdauer bis zur Erlangung aussagekräftiger Ergebnisse.

Das Monitoring dokumentiert nicht nur die Wirksamkeit von Maßnahmen bzw. das Bestehen bestimmter Auswirkungen des Vorhabens, sondern deckt gegebenenfalls die Gründe für ihr Scheitern bzw. Ansatzpunkte für (weitere) Schutz- und Vermeidungsmaßnahmen auf. Dies ist insofern von Bedeutung, als sich möglicherweise aus der Beobachtung Anhaltspunkte für einen dritten Weg ergeben („Plan C“ oder Modifizierung von „Plan B“, ohne abwägungserhebliche Belange zu berühren). Die im Vorfeld identifizierten und ernsthaft in Betracht kommenden Ursachen für ein eventuelles Scheitern sollten deshalb regelmäßig im Rahmen des Monitorings ebenfalls berücksichtigt werden. Auf dieser Grundlage lassen sich aus den vorhandenen Handlungsoptionen die bestgeeigneten Korrekturmaßnahmen auswählen. Die Herausforderung besteht dabei vor allem in der Bestimmung der zu messenden bzw. zu beobachtenden Kriterien und Indikatoren. Diese müssen ausreichend belastbar Auskunft über Erfolg und Misserfolg einer Maßnahme bzw. über Vorhandensein oder Nichtvorhandensein einer vorhabenbedingten Auswirkung geben, ohne zu unverhältnismäßigen Anforderungen zu führen oder den Vorhabenträger mit zahlreichen externen Risiken zu belasten, auf die er keinen Einfluss hat. 

4 Monitoring im Rahmen des Risikomanagements

4.1 Funktionen des Monitorings

Das Monitoring erfüllt im Risikomanagement die folgenden Funktionen:

Kontrollfunktion: Das Monitoring dient der Überprüfung, ob die Maßnahme den prognostizierten Erfolg hat bzw. haben wird. Diagnosefunktion: Eine wirksame Nachbesserung (mittels Korrekturmaßnahmen) setzt voraus, dass die Gründe für den bisher unzureichenden Erfolg aufgedeckt werden. Parameter, die frühzeitig auf einen Handlungsbedarf hinweisen und sich als Frühwarnindikatoren („Alarmauslöser“) eignen, sind – soweit möglich – einzubeziehen.

Parameter, die entscheidungsrelevante Risikofaktoren abbilden (vgl. Diagnosefunktion), sind von Anfang an zu erfassen und nicht erst, wenn die Kontrollen zeigen, dass der erwünschte Maßnahmenerfolg ausbleibt. 

4.1.1 Ablauf

Ein Monitoringprogramm setzt sich aus einer konzeptionellen und einer operativen Phase zusammen.

Das Monitoringkonzept legt die ausgewählten Gegenstände und Methoden des Monitorings sowie die Inhalte der Berichte fest. Es ist Teil der Unterlagen, die zur Planfeststellung eingereicht werden. Die operative Phase umfasst die praktische Umsetzung des Monitoringkonzeptes. Die vorgesehenen Geländeuntersuchungen werden durchgeführt und ihre Ergebnisse ausgewertet. Das für das Risikomanagement konzipierte Monitoring endet mit der Ausräumung der Unsicherheiten, das heißt mit der Feststellung des Maßnahmenerfolgs. Die Maßnahme wird anschließend im Rahmen der Regelkontrollen begleitet. Sobald sich abzeichnet, dass die Maßnahme ihr Ziel verfehlt, wird zum Plan B oder C umgeschwenkt. Das Monitoring für den Plan A kann abgebrochen werden. 

4.1.1.1 Konzeptphase

Das Monitoringkonzept wird in drei Schritte entwickelt:

– Bestimmung der Monitoringgegenstände vor dem Hintergrund der relevanten Risikofaktore (Was wird monitort?).

– Bestimmung der Methoden (Wie und Wo wird monitort?).

– Festlegung der Inhalte der Berichte.

Schritt 1: Bestimmung der geeigneten Monitoringgegenstände

Ein Monitoringprogramm kann die drei folgenden konzeptionellen Ausrichtungen haben, die miteinander kombinierbar sind:

– Artmonitoring, in der Regel mit begleitendem Habitatmonitoring

– Artspezifisches Habitatmonitoring

– Monitoring von einzelnen Parametern

Der HRM-Entwurf enthält eine Entscheidungshilfe, die über eine Kriterientabelle die Auswahl der Monitoringgegenstände unterstützt. Sie berücksichtigt die notwendige Fokussierung auf die entscheidungsrelevanten Risikofaktoren, Einschränkungen des Einsatzes bestimmter Nachweismethoden,die Anforderungen des Prüfregimes (Gebietsschutz, Artenschutz), die Fristen für den Wirksamkeitsnachweis (z. B. Vermeidungs-, CEF-, Kohärenzmaßnahmen) (Bild 5). Bei CEF-Maßnahmen sind im Regelfall kurze Reaktionszeiten geboten. Hier sind Monitoringparameter oder -objekte einzusetzen, die entsprechend schnell belastbare Ergebnisse liefern. Noch kürzere Reaktionszeiten können Vermeidungs- und Schadensbegrenzungsmaßnahmen erfordern. Die Anwendungsmöglichkeit des RM ist dann kritisch zu hinterfragen. 

Bild 5: Übersicht über den Ablauf des Monitorings im Rahmen des Risikomanagements 

Bei Kohärenzsicherungsmaßnahmen oder Maßnahmen zur Sicherung des Erhaltungszustandes, die erst nach Realisierung des Projektes ihre volle Wirksamkeit entfalten müssen, sind längerfristig reagierende Indikatoren zulässig. Die benötigten Informationen werden aus den Unterlagen (FFH-VP bzw. ASP) entnommen, in denen die zulassungsrelevanten Risiken beschrieben werden. Das Bild 6 fasst die wesentlichen Entscheidungsschritte bei Wahl der Monitoringgegenstände und die sich daraus ergebenden Handlungsoptionen zusammen. 

Bild 6: Übersicht über die Wahl der Monitoringgegenstände und die sich daraus ergebenden Handlungsoptionen 

Schritt 2: Bestimmung der Erfassungs- und Auswertungsmethoden für die im Schritt 1 selektierten Parameter

Stehen mehrere geeignete Methoden zur Verfügung, ist in der Regel die Effizientere zu wählen. Es sind keine Daten zu erheben, die in der konkreten Situation nicht ausgewertet werden können. Deshalb bedingen sich Erfassungs- und Auswertungsmethoden gegenseitig. Damit die Ergebnisse aus verschiedenen Erfassungsjahren miteinander vergleichbar bleiben, darf das Methodendesign im Laufe der Monitoringzeit in der Regel nicht wesentlich verändert werden. Bei der Konzeption des Monitorings muss von der Wahl der Monitoringobjekte bis hin zur Wahl der Erfassungsmethoden bedacht werden, dass bestimmte Sachverhalte eine ausreichende Datenmenge über einen ausreichenden Zeitraum erfordern, um zuverlässig ausgewertet zu werden. Die Auswertungsmöglichkeiten von Monitoringdaten sind daher im Risikomanagement z. B. von CEF-Maßnahmen eingeschränkter als bei Ausgleichsmaßnahmen oder Kohärenzmaßnahmen.

Festlegung der Untersuchungsflächen:

Das Monitoring findet in der Regel auf den Maßnahmenflächen bzw. -strukturen statt. Einige Ansätze erfordern parallel zu untersuchende Kontrollflächen. Es kann notwendig sein, Pufferzonen um die Maßnahmenstandorte einzubeziehen. Gleiches gilt − gegebenenfalls mit abgestufter Intensität − für angrenzende oder funktional zusammenhängende Bereiche. Dabei liegt der Fokus auf Informationen, die für die Auswertung der Entwicklungen auf den Maßnahmenflächen von Relevanz sind (z. B. Störungen, indirekte Stoffeinträge).

Einbeziehung von anderweitig erfassten Daten:

Die Interpretation der Monitoringergebnissen kann Daten erfordern, die von Drittstellen erfasst werden (z. B. Pegeldaten, Bestandstrends von Zielarten in der Region) , Die Verwendung von Daten, die von Drittstellen erhoben und verwaltet werden, kann mit Gebühren und Nutzungseinschränkungen verbunden sein.

Schritt 3: Festlegungen zu den Monitoringberichten

Zum Monitoringkonzept gehören Festlegungen zu Inhalt, Häufigkeit und Form der Berichte, in denen die Monitoringergebnisse beschrieben und ausgewertet werden. Diese Angaben werden zur Ausschreibung von gutachterlichen Leistungen benötigt. Sie können gegebenenfalls in die operative Phase des Monitorings verlagert werden. In der Beschreibung der Berichtsinhalte werden diejenigen Sachverhalte, zu denen verpflichtend Aussagen zu treffen sind, festgelegt. Als Grundlage der Abwägung, ob der Plan A mit Risikomanagement der sofortigen Umsetzung des Plan B vorzuziehen ist, kann eine Einschätzung beispielsweise der Monitoringkosten hilfreich sein. 

4.1.1.2 Operative Phase Ausführende Personen

Für das Monitoring im Risikomanagement sind in der Regel Fachleute mit speziellen biologisch-ökologischen Fachkenntnissen einzusetzen. Die Erfassung von Arten und Schlüsseleigenschaften ihrer Habitate sowie von LRT erfordert fundiertes Fachwissen. Das Monitoring anderer Parameter (Hydrologie, Boden, Beweidungsintensität, Jagd-, Freizeitdruck usw.) kann die Einbindung von Fachleuten aus verschiedenen Disziplinen erfordern. Die Erfassungen sollten über die gesamte Dauer des Monitorings möglichst von denselben Personen durchgeführt werden. Dies trägt zur Effizienz der Geländearbeiten, zur Vergleichbarkeit der Ergebnisse und damit zur Belastbarkeit der Auswertung erheblich bei. Für die Auswertung des Monitorings sind Geländekenntnisse unabdingbar. Es ist von Vorteil, wenn die Personen, die die Freilanderfassungen durchführen, die Ergebnisse auswerten bzw. an ihrer Auswertung beteiligt sind.

RM-Maßnahmenblatt

Im RM-Maßnahmenblatt werden die Eckpunkte des Monitoringkonzeptes angegeben.

Die Kriterien des Maßnahmenerfolgs im Maßnahmenblatt der Maßnahme, die Gegenstand des Risikomanagements ist, müssen sich in den Erfolgsindikatoren des RM im RM-Maßnahmenblatt, im Monitoringkonzept und in den Berichten, die in der operativen Phase vorgelegt werden, widerspiegeln.

5 Zeitliche Eintaktung des Monitorings

Der Ansatz des RM basiert auf der Ausarbeitung eines gestaffelten Konzeptes, bei dem der Maßnahmenerfolg bei Bedarf durch das sukzessive Hinzufügen weiterer Maßnahmenbausteine erreicht wird. Von den ermittelten Ursachen für eine sich anbahnende Fehlentwicklung hängt ab, welche unter den weiteren, vorbereiteten Maßnahmenbausteinen zum Erfolg der Maßnahme führen werden. Der Zeitraum, der für die Durchführung des Monitorings zur Verfügung steht, hängt vom frühesten Zeitpunkt, an dem mit dem Monitoring begonnen werden kann, und vom spätesten Zeitpunkt ab, an dem ein Nachweis des Maßnahmenerfolgs erbracht werden muss (Bild 7). Ein vorgezogener Beginn der Umsetzung von CEF-Maßnahmen eröffnet Spielräume für ein effektives Risikomanagement. Je nachdem, welche Bauwerke und Streckenabschnitte die Notwendigkeit von CEF-Maßnahmen auslösen, besteht die Möglichkeit, Monitoringbeginn und Baufortschritt aufeinander abzustimmen, um die verfügbare Monitoringzeit optimal auszuschöpfen, ohne den Baufortschritt unnötig zu verzögern. Ein Monitoring von verkehrsbedingten Auswirkungen ist hingegen erst ab der Verkehrsfreigabe möglich. Ein Risikomanagement mit Monitoring ist nur dann möglich, wenn die systemimmanente Verzögerung des Wirksamkeitsnachweises akzeptabel ist. Für das Monitoring von Kohärenzmaßnahmen stehen deutlich längere Zeiträume zur Verfügung, soweit aus einem eventuell verzögerten vollumfänglichen Kohärenzausgleich keine zusätzlichen bzw. irreversiblen Beeinträchtigungen des Netzes Natura 2000 entstehen. 

Bild 7: Zeitspannen für die Durchführung des Monitorings

6 Abgrenzung der RM-Methodik zur PFK und Forschung

Das Monitoringprogramm im RM ist anders zu konzipieren als in Forschungsprojekten. Es handelt sich in der Regel um eine Einzelfallbetrachtung ohne tendierte Übertragbarkeit auf andere Fälle. Die Korrekturen im RM sind erforderlich, um die Zulassungsvoraussetzungen zu erreichen. Modifikationen in der PFK erfolgen nach dem Prinzip des „Adaptive Managements (Iterative Verbesserung des Maßnahmenerfolges, insbesondere durch Steuerung der Pflege). Die Ansätze und Methoden hierzu sind in TISCHEW (2007) und in den H LPM dargestellt. Die Methoden sind teilweise im RM anwendbar. Das Monitoring im Kontext des Risikomanagements nimmt eine Übergangsstellung zwischen der für landschaftspflegerische Maßnahmen erforderlichen Pflege- und Funktionskontrollen, dem Monitoring für andere Zwecke und Monitoring im Rahmen von Forschungsprojekten ein. Die Unterschiede sind nachfolgend beschrieben und im Bild 8 dargestellt. 

Bild 8: Monitoring im Risikomanagement im Verhältnis zu anderen Kontroll- und Überwachungsaufgaben