Gleichberechtigt neben der Frage nach der Infrastruktur der Zukunft steht die Frage nach der Zukunft der Infrastruktur. Ein rein auf technologische Visionen beschränkter Blickwinkel greift bei der Beantwortung dieser Fragen zu kurz. Vielmehr müssen die Rahmenbedingungen und tatsächlichen Gegebenheiten zur Beantwortung der Frage einbezogen werden. Die Sonder-Verkehrsministerkonferenz vom 2. Oktober 2013 hat in der Präambel ihres Beschlusses zur nachhaltigen Verkehrsinfrastrukturfinanzierung festgehalten, dass es darum geht, „unser Transport- und Mobilitätssystem zu erhalten, zu modernisieren und zukunftsfähiger und wirtschaftlicher zu machen unter Beachtung von Klima-, Umwelt- und Ressourcenschutz sowie Sicherheit, Bezahlbarkeit und Sozialverträglichkeit“. Parteiübergreifend ist die Finanz- und Verkehrspolitik derzeit bemüht, den finanziellen Handlungsrahmen stärker an den Herausforderungen auszurichten. Darüber hinaus besteht der Auftrag an Verkehrswissenschaft und Verwaltung, noch bestehende Effizienzspielräume zu erschließen. Mit leistungsbasierten Verwaltungsinstrumenten, Lockerung des bestehenden Regelungsrahmens und innovationsorientierter Forschung und Entwicklung ist das Handlungsspektrum unseres Beitrages zur Infrastruktur der Zukunft abgegrenzt. Nur wenn alle Beteiligten am Verkehrsträger Straße ihren Beitrag hierzu gleichermaßen einbringen, wird der Verkehrsträger Straße die gewünschte Zukunft haben.

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1 Infrastruktur der Zukunft

Wie wird die Infrastruktur der Zukunft aussehen? Leicht fiele es hier, die Beantwortung dieser Frage ganz an technologischen Visionen auszurichten. Eine realitätsnähere Beantwortung dieser Frage muss jedoch die tatsächlichen Gegebenheiten berücksichtigen und anerkennen, dass die Grenzen der Belastbarkeit der öffentlichen Haushalte die Zukunft unserer Straßeninfrastruktur ebenfalls stark prägen werden. Somit steht gleichberechtigt neben der Frage nach der Infrastruktur der Zukunft die Frage nach der Zukunft der Infrastruktur.

Um Hinweise für eine mögliche Beantwortung dieser Fragen zu finden, muss zunächst identifiziert werden, welche Faktoren die Infrastruktur jetzt und zukünftig prägen werden. Hier treffen die Anforderungen der Verkehrsteilnehmer auf die Möglichkeiten der Infrastrukturbetreiber, diese Anforderungen zu erfüllen. Aber während die Anforderungen immer differenzierter werden, sind die Möglichkeiten der Infrastrukturbetreiber – insbesondere in finanzieller Hinsicht – immer stärker limitiert.

Die für die Straßenverkehrsinfrastruktur in Deutschland Verantwortlichen stehen vor großen Herausforderungen. Es gilt einerseits den durch Alterung und Belastung zunehmendem Erhaltungsbedarf bei gleichzeitig begrenzter Ressourcenverfügbarkeit zu bewältigen, andererseits aber auch die Notwendigkeit, die Infrastruktur an die sich aus technologischem Fortschritt und gesellschaftlichen Veränderungen ergebenden Anforderungen anzupassen.

Um diese Herausforderungen zu meistern, bedarf es eines verantwortungsbewussten politischen Handelns im Einklang mit einer klugen Auswahl geeigneter Instrumente, um Anreize für eine Bewältigung dieser Herausforderungen zu setzen. Ein Scheitern wäre fatal und hätte für die Menschen und die Volkswirtschaft in Deutschland erhebliche negative Konsequenzen.

Die Kommission „Nachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“, die sogenannte Bodewig-Kommission hat in ihrer Analyse der Ausgangslage zu Recht festgestellt, dass „das Bewusstsein für den Wert unserer Verkehrsinfrastruktur in den vergangenen Jahren deutlich gewachsen ist. Wurde lange Zeit die Bedeutung dieses wichtigen Faktors für Gesellschaft und Wirtschaft als selbstverständlich hingenommen, so erleben wir heute, dass in Politik, Wirtschaft und auch bei den Bürgerinnen und Bürgern immer mehr bewusst wird, dass wir mehr in unsere Straßen, Schienen und Wasserwege investieren müssen.“

Der Zustand der Straßeninfrastruktur in Deutschland ist hinlänglich bekannt und wird unter anderem im Verkehrsinvestitionsbericht des BMVBS regelmäßig dokumentiert. Bereits im Bericht der von der Bundesregierung 1999 eingesetzten Kommission „Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ unter Leitung von Wilhelm Pällmann wurde von einer „Instandhaltungskrise“ gesprochen. Zunächst nachkriegs- und Jahrzehnte später wiedervereinigungsbedingt ist es zu Investitions-Peaks in die Straßeninfrastruktur gekommen, die naturgemäß zu einem späteren Zeitpunkt in immer weiter wachsenden Erhaltungs- und schließlich einen entsprechenden Erneuerungsbedarf münden. Die gewünschte Dynamik der Verkehrsentwicklung, über Jahrzehnte Begleiter des Anwachsens von Wirtschaftskraft und Wohlstand in Deutschland, hat ebenso ihre Spuren in der Infrastruktur hinterlassen. Heute ist es die Dynamik eines zusammenwachsenden europäischen Marktes, die Erfüllung des Nachholbedarfs unserer europäischen Nachbarstaaten, die die Verkehrsströme, hier insbesondere die Güterverkehrsströme, vorantreibt. Eine Entlastung der Straßeninfrastruktur durch die sie besonders belastenden Güterverkehrsströme ist nicht zu erwarten, solange keine gravierenden ökonomischen Krisen die Wirtschaftsdynamik als Ganzes ausbremsen.

Alterung und Belastung der Infrastruktur in Kombination mit einer über lange Zeit befriedigten Nachfrage nach Neuinvestitionen determinieren einen Finanzbedarf, der in jüngerer Zeit bereits mehrere hochrangige Kommissionen beschäftigt hat. Eine Sonder-Verkehrsministerkonferenz hat sich ebenfalls noch vor der Regierungsneubildung mit dem Thema auseinandergesetzt. Allen Beteiligten bewusst ist, dass Instrumente gefunden werden müssen, um den Finanzbedarf für eine Erhaltung der vollen Funktionstauglichkeit unserer Infrastruktur zu decken. Die Kommission „Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ unter der Leitung von Karl-Heinz Daehre hat die Unterfinanzierung der gesamten Verkehrsinfrastruktur auf 7,2 Mrd. € per anno beziffert. Hieran hat die Unterfinanzierung der Straßeninfrastruktur über alle Straßen einen Anteil von 2,55 Mrd. € p. a., davon machen fehlende Erhaltungsausgaben ca. 1,55 Mrd. € aus. Cirka die Hälfte hiervon betreffen die bundeseigenen Straßen.

Längst ist die Pällmann’sche Instandhaltungskrise erlebbare Realität geworden. Ende November 2012 musste die Autobahnbrücke der BAB A 1 bei Leverkusen drei Monate lang für Fahrzeuge über 3,5 t gesperrt werden, weil Risse an den Trägern festgestellt wurden. Gleiches betraf die Autobahnbrücke der BAB A 7 bei Rade, die wegen erheblicher Verschleißerscheinungen an den Betonpfeilern für Fahrzeuge ab 7,5 t gesperrt werden musste. Dies alles erzeugt signifikante volkswirtschaftliche Folgekosten. Damit ist ein erheblicher Handlungsdruck für die Verkehrspolitik gegeben, den finanziellen Handlungsspielraum zu vergrößern.

Gleichwohl kann die Bereitstellung erforderlicher Finanzmittel nur einen Teil des Lösungsansatzes bieten. Daneben gilt es, die Effizienz in der Verwendung der Mittel zu erhöhen und Kosteneinsparungsmöglichkeiten auszuschöpfen. Hier setzen Instrumente an, die zunehmend den Straßenbau in Deutschland prägen werden.

ÖPP-Modelle, Leistungs- und Finanzierungsvereinbarungen, funktionale Ausschreibungen und Funktionsbauverträge sind wichtige Stichworte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion. Diesen Instrumenten ist gemein, dass die Frage, wie eine bauliche Leistung zu erbringen ist, gegenüber der Frage, was mit dieser baulichen Leistung über einen längeren Zeitraum erreicht wird, in den Hintergrund tritt.

In der konventionellen Beschaffung von Straßenbauleistungen werden die zu erbringenden Leistungen in der Ausschreibung detailliert beschrieben. Das heißt, sämtliche Leistungsparameter sind festgelegt und die Bauunternehmen machen ein Preisangebot für die ausgeschriebene Leistung. Dieses konventionelle Vorgehen hat zwar den Vorteil, dass erprobte Bauweisen und Materialien zur Anwendung kommen und somit Unsicherheiten verringert werden, jedoch birgt dieses Vorgehen gleichsam den Nachteil, dass innovative Bauweisen und Materialen nicht eingesetzt werden. Darüber hinaus ist in der konventionellen Beschaffung die zeitliche Limitierung der Gewährleistungsfrist für die Mängel an der erbrachten Leistung kritisch. Vor diesem Hintergrund wurden bereits einige von der konventionellen Beschaffungspraxis abweichende Pilotprojekte realisiert, bei denen funktionale Anforderungen an die zu erstellende Bauleistung definiert wurden. Derartige funktionale Ausschreibungen haben den Vorteil, dass sie Spielräume für Innovation und vertragliche Vereinbarungen zu Gewährleistungsfristen bieten. Durch längere Vertragslaufzeiten ergeben sich Anreizwirkungen für die Qualität der Bauausführung. Darüber hinaus können Steuerungsmechanismen realisiert werden, welche die Verfügbarkeit der Infrastruktur bei Erhaltungsmaßnahmen erhöhen.

Die Diskussion um Instrumente wie die funktionale Ausschreibung korrespondiert mit der lauter werdenden Diskussion um die Regelungsflut im Straßenbau in Deutschland, eine Klage, die längst nicht mehr nur von Industrieseite vertreten wird. Regelungen – ein Rechtsrahmen – sind unersetzbare Voraussetzungen für die Existenz funktionierender Märkte. Bis zu einem gewissen Punkt reduzieren verbindliche Regelungen die Transaktionskosten geschäftlichen Handelns auf ein Maß, dass geschäftliches Handeln erst gewinnfähig und damit ökonomisch sinnvoll macht. Eine zunehmende Regelungsdichte erzeugt aber ihrerseits wieder neue Transaktionskosten, z. B. durch zunehmenden Informationsaufwand, bis schließlich die Gewinnschwelle durch diesen Kostenaufwuchs wieder unterschritten wird. Viele Vertreter, die die Regelungsflut beklagen, sehen uns kurz vor diesem Punkt stehend.

Hier bestehen nun zwei Handlungsoptionen. Die erste Option ist ein Verbleib im bestehenden Regelungssystem, wobei durch eine merkliche Auslichtung des bestehenden Regelwerks auf ein ökonomisch gesundes Maß eine Distanz zur Gewinnschwelle wieder hergestellt wird. Natürlich erfordert die technische Komplexität entsprechende Regelungen, jedoch sollte hinterfragt werden, wo Bereiche in den Regelungen ausgelassen und dem Umsetzenden überlassen werden können und wo konkrete Regelungen notwendig sind. Fraglich ist, ob das bestehende System aus sich selbst heraus zu einem derartigen Einschnitt in der Lage ist oder ob die inhärenten Kräfte des bestehenden Regelungssystems dies verhindern.

Die zweite Option stellen die oben genannten, anreizorientierten Instrumente dar, bei denen im Rahmen vertraglicher Vereinbarungen konkrete Leistungsparameter den Erfolg baulicher Maßnahmen kennzeichnen. Diese, zunächst pilothaft in Ergänzung des bestehenden Regelungssystems erprobten Verfahren können später auch zu einer umfangreicheren Substitution bestehender Verfahrensweisen verwandt werden.

Zu den die Wirtschaftlichkeit stärkenden Verfahrensansätzen gehören auch die ÖPP-Modelle. Durch ÖPP wird für private Unternehmen der Markt für Planung, Bau, Erhaltung, Betrieb und Finanzierung von Bundesfernstraßen geöffnet. Die Einführung der streckenbezogenen Lkw-Maut auf Autobahnen und ausgewählten Bundesstraßen hat dem Betreibermodell, bei dem z. B. beim Autobahnausbau der Bau zusätzlicher Fahrstreifen, der Erhalt und der Betrieb aller Fahrstreifen sowie die Finanzierung des Maßnahmenpaketes an einen privaten Betreiber zur Ausführung übertragen werden, den Weg geebnet. Am 1. Oktober 2011 hat ferner die Konzession für das Verfügbarkeitsmodell auf der BAB A 9 begonnen. Dies ist der erste Einsatz eines Verfügbarkeitsmodells im Bundesfernstraßenbau im Rahmen der A-Modelle und damit ein wichtiger Schritt im Zuge der Weiterentwicklung und Verbesserung von ÖPP-Modellen. Hierbei erhält der private Partner der öffentlichen Hand – anders als bei den bisherigen A-Modell-Projekten – keine von der Verkehrsmenge abhängige Vergütung aus der Lkw-Maut, sondern ein Entgelt, dessen Höhe von der Qualität der erbrachten Leistung abhängt. Bei eingeschränkter Verfügbarkeit wie etwa Fahrstreifen- oder Geschwindigkeitsreduktion der Vertragsstrecke sowie bei Qualitätsmängeln wird das Entgelt reduziert.

Durch die Kopplung der Erlöse des privaten Betreibers an die Verfügbarkeit und die Nutzung der betriebenen Infrastruktur entstehen Anreizwirkungen. Damit werden genau die Anreizmechanismen in Gang gesetzt, die, wie zuvor skizziert, einen wesentlichen Beitrag zur Erschließung von Kosteneinsparungspotentialen liefern können. Im Vergleich zu konventionellen Ansätzen können durch diese Anreize Streckenabschnitte wirtschaftlicher betrieben und deren Verfügbarkeit erhöht werden.

Das bestehende Regelungssystem wird aber nicht nur als kostensteigernd wahrgenommen, sondern auch mögliche Innovationen, die sich effizienzsteigernd auswirken könnten, werden gehemmt. Innovationen können sowohl durch eine Rahmengestaltung, die Innovationen belohnt, als auch gezielt durch auf die Förderung von Innovationen ausgerichtete Programme unterstützt werden. Das Programm „Straße im 21. Jahrhundert“ des BMVBS stellt einen derartigen Ansatz dar, die Innovationsdynamik im Straßenbau anzusprechen und damit von dieser Seite auf die benannten Herausforderungen einzuwirken. Das Programm „Straße im 21. Jahrhundert“ setzt in den kommenden Jahrzehnten folgende Forschungsschwerpunkte:

– Die sichere und verlässliche Straße: Die Straße der Zukunft soll den sicheren, effizienten und verlässlich planbaren Transport von Personen und Gütern über kurze und lange Distanzen ermöglichen. Dem erhöhten Erhaltungsbedarf soll durch ein übergeordnetes Erhaltungsmanagement begegnet werden.

– Die intelligente Straße: Informations- und Kommunikationssysteme sollen dazu beitragen, bessere operative und strategische Entscheidungen für Verkehrsmanagement und Straßenerhaltung herbeizuführen.

– Die energiesparende Straße: Die Straße der Zukunft muss hinsichtlich des Energieverbrauchs bereits in der Planung und später während des Baus und im Betrieb optimiert werden. Darüber hinaus könnte sie punktuell Strom aus regenerativen Quellen erzeugen.

– Die emissionsarme Straße: Neue und optimierte Bauweisen des Fahrbahnoberbaus sollen den Verkehrslärm reduzieren, neue Techniken zum Schadstoffabbau und -rückhalt die verkehrsbedingten Emissionen minimieren.

– Die Straße als Teil des Lebensraums: Die Straßeninfrastruktur soll sich optimal in ihr natürliches Umfeld einfügen und die mit dem Straßenverkehr verbundenen Belastungen für Mensch und Umwelt so gering wie möglich halten.

– Die nachhaltige Straße: Die einzelnen Elemente der Straßeninfrastruktur sind ganzheitlich über ihre gesamte Lebensdauer zu betrachten; dabei ist anzustreben, alle relevanten Aspekte im Lebenszyklus von Verkehrsinfrastrukturen zu berücksichtigen.

– Die Straße als Innovationsträger: Der Straße der Zukunft soll auch eine wichtige Rolle als Innovationsträger zukommen. Ziel ist es, neue oder optimierte, über den gesamten Lebenszyklus preiswertere, energiesparsame und umweltfreundliche Materialien und Bauverfahren zeitnäher in die praktische Nutzanwendung zu überführen.

Das Programm „Straße im 21. Jahrhundert“ zeigt damit auf, welche vielfältigen Anforderungen an den Verkehrsträger Straße in Zukunft gestellt werden. Diese Anforderungen konkurrieren jedoch alle um begrenzte Ressourcen. Innovationen können einen effizienteren Mitteleinsatz forcieren. Innovationen voranzubringen, ist daher eine der zentralen Aufgaben im Bereich der Straßenverkehrsinfrastruktur. Ein Primärziel der Verkehrspolitik sollte dabei die Stärkung der Innovationsmöglichkeiten des Straßenverkehrssektors sein, der Eigenentwicklung durch die öffentliche Hand kann demgegenüber nur eine nachgeordnete Rolle zukommen.

Neben der Notwendigkeit zur Innovationsdynamik im Straßenverkehr steht der Straßenverkehrsbereich aber auch zunehmend unter Anpassungsdruck durch Innovationen, die in anderen Wirtschaftbereichen auftreten und dann den Straßenverkehrssektor beeinflussen. Die Anpassungsfähigkeit der Infrastruktur an diese neuen Entwicklungen ist ein elementares Thema. Große IT- und Elektronikhersteller mit erheblichem wirtschaftlichem Potenzial nehmen zunehmend starken Einfluss auf den Straßenverkehrsbereich. In technologischer Hinsicht beeinflussen die Märkte für Informations- und Kommunikations-Technologien schon jetzt die Möglichkeiten der Verkehrssteuerung und -lenkung. Die Straßeninfrastruktureigner müssen mit diesem technologischen Fortschritt mithalten, wenn sie zentrale Aufgaben der Verkehrsgestaltung behalten wollen.

Aber nicht alleine der Fortschritt bei den Informations- und Kommunikationstechnologien übt einen zunehmenden Anpassungsdruck auf die Straßenverkehrsmärkte aus. Auch die bevorstehenden Veränderungen hinsichtlich der dominierenden Antriebstechnologien unserer Kraftfahrzeugflotten haben Auswirkungen auf die Straßeninfrastruktur; betroffen sind dabei Aspekte von der hinreichenden, flächendeckenden Versorgung mit Antriebsenergie entlang der Bundesfernstraßen bis hin zu Aspekten der Betriebssicherheit.

Noch ein weiterer Faktor, der die Infrastruktur in Zukunft stärker beeinflussen wird, muss kurz erwähnt werden. Nicht alleine technologischer Fortschritt führt zu Anpassungsdruck für den Straßenverkehr. Auch langfristige gesellschaftliche Entwicklungen beeinflussen die Anforderungen an die Infrastruktur. Dies gilt in nationaler wie in internationaler Hinsicht. National ist es der demografische Wandel und die fortschreitende Urbanisierung, die zu berücksichtigende Anforderungen an die Infrastruktur stellen. Im internationalen Kontext sind insbesondere Einflüsse aus den Entwicklungen auf den Weltfahrzeugmärkten zu beachten, die für die nationale Infrastrukturentwicklung nicht ohne Bedeutung sind. In geografischer Hinsicht können die wachsenden Absatzmärkte z. B. in den BRIC-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China) ebenfalls einen erheblichen Einfluss auf den Straßenverkehr in West-Europa gewinnen, wenn Innovationsanstrengungen zunehmend auf die Erfüllung der Bedürfnisse in diesen Staaten ausgerichtet sind. Derzeit gibt es jedoch kaum Erkenntnisse über das Zusammenspiel dieser Faktoren und letztendlich über die damit verbundenen Auswirkungen auf die Straßeninfrastruktur.

Deutschland steht mit allen vorgenannten Entwicklungen nicht alleine. Diese Themen sind auch Gegenstand verkehrspolitischer Erörterungen auf europäischer Ebene. Der Vorstoß der Europäischen Kommission in Richtung einer Einführung von Infrastrukturbonds zur Finanzierung von Verkehrsprojekten zielt auf die sich europaweit abzeichnenden Engpässe der öffentlichen Haushalte ab. Die unter dem Dach von FEHRL kooperierenden Straßenverkehrsforschungseinrichtungen haben zugleich mit dem Programm Forever Open Road eine Vision für die Zukunft der Straßeninfrastruktur in Europa entwickelt, die eng mit dem deutschen Programm „Straße im 21. Jahrhundert“ korrespondiert. Somit sind die Themen, die uns hier national bewegen, zugleich auch die entscheidenden Themen, die international derzeit im Fokus stehen.

Wie ist es nun also um die Infrastruktur der Zukunft oder die Zukunft der Infrastruktur bestellt? Die Sonder-Verkehrsministerkonferenz vom 2. Oktober 2013 hat in der Präambel ihres Beschlusses zur nachhaltigen Verkehrsinfrastrukturfinanzierung festgehalten, dass es darum geht, „unser Transport-und Mobilitätssystem zu erhalten, zu modernisieren und zukunftsfähiger und wirtschaftlicher zu machen unter Beachtung von Klima-, Umwelt- und Ressourcenschutz sowie Sicherheit, Bezahlbarkeit und Sozialverträglichkeit.“ Parteiübergreifend ist die Finanz- und Verkehrspolitik derzeit bemüht, den finanziellen Handlungsrahmen stärker an den Herausforderungen auszurichten. Darüber hinaus besteht der Auftrag an Verkehrswissenschaft und Verwaltung, noch bestehende Effizienzspielräume zu erschließen. Mit leistungsbasierten Verwaltungsinstrumenten, Entkrustung des bestehenden Regelungsrahmens und innovationsorientierter Forschung und Entwicklung ist das Handlungsspektrum unseres Beitrages zur Infrastruktur der Zukunft abgegrenzt. Nur wenn alle Beteiligten am Verkehrsträger Straße ihren Beitrag hierzu gleichermaßen einbringen, wird der Verkehrsträger Straße die von uns allen gewünschte Zukunft haben.