Der Landesbetrieb für Straßenbau (LfS) im Saarland wurde zum 1. 1. 2003 gegründet. Die Kaufmännische Buchführung und die Kosten-Leistungs-Rechnung wurden allerdings erst nach Gründung des LfS sukzessive aufgebaut. Die Eröffnungsbilanz wurde zum 1. 1. 2006 aufgestellt. Seit 2007 ist der Bauhaushalt voll in den Wirtschaftsplan des Landes integriert, und ab dem Jahr 2010 ist die volle Bilanzierung und Abschreibung des Landesstraßenvermögens vorgesehen.

Die entwickelte Systematik für die Bewertung des Landesstraßenvermögens baut auf den Erfahrungen anderer Länder und einzelner Städte auf und entwickelt die vorhandenen Systeme weiter. Kern des Verfahrens ist die kombinierte Bewertung der Straßen und von deren Anlageteilen nach Alter (in Abhängigkeit der Lebensdauer) und Zustand. Der Zustand ergibt sich für die Straßen nach ZEB, für die Bauwerke nach den Ergebnissen der Brückenprüfung. Die Lebensdauern wurden für die verschiedenen Anlagenteile unterschiedlich angesetzt. Diese sachwertorientierte Bewertung führt dazu, dass die Investitionen in den Straßenbau und dessen Erhaltung in der Bilanz leistungsgerecht aktiviert werden können.

Der Fachvortrag zur Veranstaltung ist im Volltext verfügbar. Das PDF enthält alle Bilder und Formeln.

1 Einführung

Die Straßenbauverwaltungen der Länder befinden sich seit einigen Jahren auf dem Weg der inneren Neuorganisation. In Zeiten knapper Kassen und Ressourcen und der zunehmenden Skepsis gegenüber der öffentlichen Verwaltung und deren Effektivität ist es erforderlich, die Leistungen der Straßenbauverwaltung besser als bisher darzustellen und zu quantifizieren sowie den notwendigen Aufwand hierfür ins Verhältnis zu setzen.

Dies ist letztlich nur im Rahmen einer Kosten- und Leistungs-Rechnung in der Verwaltung möglich. Problematisch im Rahmen dieser Rechnung sind allerdings die steigenden Ausgaben für die Erhaltung des Straßennetzes, deren Notwendigkeit und Umfang nur darzustellen ist, wenn die Auswirkungen der Erhaltung auf das Vermögen quantifiziert werden. Das heißt eine ganzheitliche wirtschaftliche Steuerung der Straßenbauverwaltung ist nur möglich, wenn das Straßenvermögen bewertet und bilanziert wird, so dass dann der Erhaltungsaufwand in die Gesamtrechnung positiv eingehen kann.

Des Weiteren bietet diese Bewertung den Vorteil, dass neben der technischen Betrachtung im Rahmen des Pavement Management auch die gesamtwirtschaftliche Betrachtung der Erhaltung möglich ist und damit die erforderlichen Erhaltungsausgaben quantifiziert werden können.

Auch wenn die Sinnhaftigkeit der Bewertung des Straßenvermögens eindeutig ist, so haben bisher nur zwei Länder (Rheinland-Pfalz und Hessen) und einige Städte eine solche Bewertung durchgeführt. Nachfolgend wird über die Bewertung der Landesstraßen im Saarland berichtet. Dabei wurde auf der Basis der bisherigen Bewertungen anderer Länder und Städte ein neues, weiterentwickeltes Verfahren implementiert.

2 Saarland: Vom Landesamt zum Landesbetrieb

Die Straßenbauverwaltung des Saarlandes betreut 243 km Bundesautobahnen, 293 km Bundesstraßen und 1 432 km Landesstraßen. Kreisstraßen gibt es im Saarland nicht, diese Straßen sind als Landesstraßen II. Ordnung in der Baulast des Landes. Das Saarland hat dementsprechend einen sehr hohen Anteil Landesstraßen. Das Bauvolumen beträgt jährlich gut 100 Mio. €, davon etwa zwei Drittel Bund und ein Drittel Land.

Die Verwaltung des Saarlandes ist zweistufig, das heißt nach dem Ministerium für Wirtschaft und Wissenschaft als Oberste Straßenbaubehörde gibt es nur noch eine Ebene ohne horizontale und vertikale Teilung, also eine einzige Dienststelle (in Neunkirchen) zuständig für das gesamte Bundesland. Angesichts der Landesgröße ist dies eine sehr effektive Struktur, denn die Netzlänge ist größer als die der unteren Behörden anderer Länder.

Mit Wirkung vom 1. 1. 2003 wurde das ehemalige Landesamt für Straßenwesen umgewandelt in den heutigen „Landesbetrieb für Straßenbau“, einen Landesbetrieb gemäß § 26 der Landeshaushaltsordnung.

Allerdings erfolgte der Übergang zum Landesbetrieb erst fließend im Laufe der folgenden Jahre. Der Landesbetrieb erhielt zwar einen Wirtschaftsplan, jedoch wurde ein großer Teil des Haushalts zunächst noch kameral außerhalb des Wirtschaftsplans abgebildet, insbesondere auch der Bauhaushalt. Erst zum 1. 1. 2006 wurde die Eröffnungsbilanz aufgestellt, und zum Jahresende 2006 erfolgte der erste Abschluss.

Ab dem Haushaltsjahr 2007 wurde auch der Landesstraßenbauhaushalt in den Wirtschaftsplan integriert, wobei allerdings das Vermögen der Landesstraßen nicht ausgewiesen wurde.

Die Erfassung und Bewertung des Landesstraßenvermögens erfolgten seit dem Jahr 2008, die Integration in die Bilanz und den Wirtschaftsplan ist für das Jahr 2010 vorgesehen.

Der Bundeshaushalt, der vom Bauvolumen den größeren Teil ausmacht, wird wie bei allen anderen Ländern nach wie vor kameral dargestellt und abgewickelt.

Bild 1: Straßenkarte des Saarlandes

3 Notwendigkeit der Bewertung des Landesstraßenvermögens

Das Problem der Bilanzierung des Landesbetriebes ohne Bewertung des Landesstraßenvermögens ist, dass die Bilanz und die Gewinn- und Verlustrechnung ein sehr verzerrtes Bild wiedergeben, das der tatsächlichen Aktivität des Betriebs nicht gerecht wird.

Die Bilanz des Landesbetriebs für Straßenbau (LfS) weist bisher ein Anlagevermögen von 22 Mio. € aus, davon 17 Mio. € Grundstücke und Bauten sowie 5 Mio. € Anlagen, Maschinen und Ausstattung. Die Bilanzsumme beträgt 27 Mio. €. Der Wert der Landesstraßen, die vom LfS betreut werden, beträgt ein Vielfaches dieser Summe.

Dem steht ein produktiver Umsatz (Bauvolumen) von 105 Mio. € bei Bund und Land entgegen, das Bauvolumen beim Land beträgt einschließlich Planungskosten ca. 33 Mio. € als durchlaufender Posten (Aufwand gleich Zuweisung durch das Land). Der Personal- und Geschäftsaufwand ergibt einen rechnerischen Verlust in Höhe von ca. 20 Mio. €, der vom Land ausgeglichen wird. Rein bilanztechnisch arbeitet der Landesbetrieb also höchst unproduktiv.

Das Problem liegt darin, dass die Bautätigkeit in der Buchführung nur negativ erscheint, da sie Verluste bringt, weil die Investitionen nicht aktiviert werden können. Dementsprechend ist keine echte Gegenüberstellung von Kosten, Leistung und Gewinn (= Vermögenszuwachs) möglich. Die Notwendigkeit der Erhaltung und deren Umfang kann in der derzeitigen Buchführungsform nicht dargelegt und bewertet werden. Damit ist keine volle kaufmännische Steuerung des Betriebs möglich.

Weiterhin ist im derzeitigen System keine eindeutige Auftraggeber – Auftragnehmer – Beziehung zwischen Land und LfS erkennbar bzw. abbildbar und dementsprechend auch keine echte dezentrale Ressourcenverantwortung.

Um diese Probleme zu lösen, muss das Landesstraßenvermögen bewertet und in die Bilanzierung voll integriert werden. Damit sind dann die folgenden Vorteile verbunden:

• Komplettierung des wirkungsorientierten Steuerungsmodells
  Das Straßenvermögen ist der weitaus größte Teil des Landesvermögens innerhalb der Straßenbauverwaltung, und eine ganz wesentliche Aufgabe der Verwaltung ist die Bewirtschaftung und Erhaltung dieses Straßenvermögens. Insofern kann nur bei Integration des Straßenvermögens in die Bilanz diese eine sinnvolle Aussage über die Effektivität der Aufgabenerfüllung des Landesbetriebs ergeben.

• Objektivierung der Bewirtschaftung des Landesstraßenvermögens
  Der Landesbetrieb bewirtschaftet das Landesstraßenvermögen, in dem er die Straßen baut, erhält und unterhält. Erst durch die systematische Bewertung des Wertes der Straßen, des Wertverlustes sowie Wertgewinnes kann diese Tätigkeit des Landesbetriebs objektiviert werden. Dabei wird der kaufmännische Wert mit den technischen Bewertungsverfahren des PMS (Pavement Management System) und BMS (Bridge Management System) verknüpft und liefert somit die Auswirkungen von Investitionen, Instandhaltungs- und Erneuerungsmaßnahmen auf den Wert des Straßenvermögens. Somit kann dann auch kaufmännisch die Notwendigkeit und die erforderliche Höhe von Erhaltungsinvestitionen ermittelt werden.

• Effektives und realistisches Controlling sowie KLAR
  Erst mit Betrachtung des Landesstraßenvermögens können Kosten, Leistungen und Erfolge bei der Erhaltung der Straßen verglichen und bewertet werden. Somit ist dann erst eine output- und outcome-orientierte Steuerung des Mitteleinsatzes innerhalb des Betriebs möglich. Weiterhin besteht damit eine Möglichkeit, sowohl innerhalb einer Verwaltung als auch im Vergleich mit denen anderer Länder einen Vergleich der Effektivität der Erhaltung im Rahmen eines Bench Marking durchzuführen.

• Kreditfähigkeit des Landesbetriebes
  Ein weiterer Vorteil der Bewertung und Übertragung des Landesstraßenvermögens auf den Landesbetrieb besteht in der eigenständigen Kreditfähigkeit des Landesbetriebs. Hier geht es nicht unbedingt darum, in hohem Maße zusätzliche Schulden zu machen, die künftige Haushalte belasten, sondern mehr darum, flexibler und unabhängiger von jährlichen Finanzzuweisungen des Landes Erhaltungsmaßnahmen zu planen und auszuführen, wobei durch frühere bzw. rechtzeitigere Erhaltung gegebenenfalls Kosten eingespart werden können.

4 Vorgehensweise und Ziele der Bewertung

Bei der Bewertung des Landesstraßenvermögens bedient sich der LfS der Unterstützung externer Berater. Dabei hat es sich als sehr nützlich erwiesen, hier Know-How und Erfahrungen von zwei Seiten zusammenzukoppeln: Die Pricewaterhouse Coopers AG Saarbrücken (PWC) bearbeitet den haushaltsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Part, während die Heller Ingenieurgesellschaft Darmstadt (HI) den technischen Teil der Bewertung durchführt. Beide Berater arbeiten in enger Kooperation miteinander und mit einer eigens dafür innerhalb des LfS ins Leben gerufenen Arbeitsgruppe, in der alle Vorgaben und Rahmenbedingungen besprochen, abgestimmt und festgelegt werden. Die Erfahrungen anderer Länder und Städte, die bereits eine Bewertung ihres Straßennetzes durchgeführt haben, wurden abgefragt und ausgewertet.

Ziel des Verfahrens war eine möglichst realistische Ermittlung des Wertes der Straßen, der Bauwerke und der Ausstattung unter Berücksichtigung der technischen Zustandsdaten (ZEB und Bauwerksprüfung). Anerkannte kaufmännische und technische Bewertungsverfahren sollten dabei angewendet werden, und das Verfahren sollte möglichst einfach handhabbar und automatisiert durchführbar sein.

Wichtig bei der Entwicklung des Bewertungsverfahrens war dabei, dass dieses Verfahren nicht nur zur einmaligen Bewertung des Vermögens dienen soll, sondern auch die jährlichen Veränderungen des Vermögens, das heißt den Wertverlust und vor allem die Auswirkungen von Erhaltungsmaßnahmen abbilden sollte.

Dabei sollen sowohl der Wert als auch die Wertveränderungen möglichst realistisch und praxisnah sein.

Schließlich war das Verfahren auch haushaltsrechtlich und bilanzrechtlich abzusichern, und es sollte genügend transparent sein, um es der Politik nahebringen zu können, die künftig die Aktivitäten des Landesbetriebs vor allem über diesen Weg kontrollieren soll.

5 Grundlagen und Verfahren der Bewertung

5.1 Bewertung der Ingenieurbauwerke

Als Grundlage für die Bewertung der Ingenieurbauwerke wurden die Daten aus der Straßeninformationsbank, Teil Bauwerke (SIB-BW) herangezogen. Wesentliches Element war dabei der Zustandswert gemäß der letzten Bauwerksprüfung nach DIN 1076.

Der Bestandswert der Bauwerke wurde zu jeweils 50 % nach dem Alter und nach dem tatsächlichen Zustand bestimmt. Der Neuwert der Bauwerke wurde dabei über die Brückenfläche und Erstellungskosten-Einheitspreise festgelegt.

Der Altersanteil am Bestandswert ergibt sich aus der linearen Abschreibung des Neuwertes gemäß der Restlebensdauer, bezogen auf die Gesamtlebensdauer. Diese beträgt für Brückenbauwerke 80 Jahre, bezogen jeweils auf den Überbau.

Der Zustandsanteil ergibt sich aus dem Verhältnis des aktuellen Zustands bezogen auf den Neuzustand.

Diese Bewertungssystematik zeigt das Bild 3 als Schema.

Bild 2: Grundhafte Erneuerung einer Landesstraßen-Brücke über die Saar in Völklingen

Bild 3: Bewertungsschema für die Konstruktiven Ingenieurbauten

5.2 Bewertung des Straßenkörpers

Datengrundlage der Bewertung des Straßenkörpers ist die Straßeninformationsbank SIB sowie die regelmäßige systematische Zustandsbewertung der Landesstraßen (ZEB).

Bei der Ermittlung des Bestandswertes wurde eine Trennung der Straße in zwei Bestandteile als jeweils eigenständige Wirtschaftsgüter vorgenommen: Zum einen die Decke mit Deck- und Binderschicht, und zum anderen der Straßenkörper mit dem restlichen Aufbau mit Erdbau und allen unteren Schichten. Dies erfolgte, da die Abnutzung und die Lebensdauer dieser beiden Bestandteile der Straße sehr unterschiedlich sind.

Die Decke macht entsprechend dem Anteil an den Herstellungskosten 20 % des Gesamtwertes aus, der restliche Straßenkörper 80 %. Grundstückskosten sind hierbei nicht enthalten.

Bild 4: Trennung der Straße in zwei Wirtschaftsgüter

Der Bestandswert der Decke wird in Abhängigkeit der ZEB auf der Basis der Zustandsnote ermittelt im Verhältnis des vorhandenen Zustands zum Neuzustand.

Die Wertbestimmung des übrigen Straßenkörpers erfolgt dagegen ausschließlich linear entsprechend dem Alter, wobei die Lebensdauer in Anlehnung an die RPE-Stra mit 55 Jahren angesetzt wurde.

Bild 5: Bewertungsschema für den Straßenkörper

Der Neuwert der Straße wurde aus mittleren Erstellungskosten mal Fahrbahnfläche bestimmt, wobei die Erstellungskosten nach Bauklassen differenziert wurden.

Analog wurde die Wertermittlung auch für Rad- und Gehwege durchgeführt.

Vorteile der getrennten Bewertung des Straßenkörpers als zwei Wirtschaftsgüter bestehen vor allem darin, dass die Lebensdauern sehr unterschiedlich sind. Somit können auch die Zustände der beiden Teile sehr verschieden sein, und häufig wird nur die Decke erneuert. Somit bietet das Verfahren eine wesentlich genauere Bewertung der Straße ohne wesentlichen Mehraufwand und ist damit deutlich transparenter und realitätsnäher. Die Werte können über die ZEB in den Folgejahren einfach fortgeschrieben werden.

Ein weiterer, ganz wesentlicher Vorteil dieses Verfahrens ist, dass Investitionen in Deckenerneuerungen wertsteigernd abgebildet und damit aktiviert werden können. Dies ist wichtig, da diese einen großen Teil der Investitionen in die Landesstraßen ausmachen und ansonsten nicht berücksichtigt würden.

5.3 Bewertung der sonstigen Anlagegüter

Die sonstigen Anlagegüter, im Wesentlichen die Straßenausstattung, wurden ebenfalls in die Bewertung der Landesstraßen integriert. Datengrundlage hierfür war die Betriebliche Bestandsdatenerfassung gemäß der entsprechenden „Richtlinie des Bundes zur Erfassung des Anlagebestandes“. Erfasst sind diese Daten im Saarland mittels des Ökodata Bestandsdatenprogrammes.

Beim Bestandswert werden alle Anlagenteile, die mit dem Straßenkörper verbunden sind bzw. in der Regel gemeinsam mit ihm erneuert werden, gemeinsam mit diesem linear entsprechend dem Alter abgeschrieben, die Lebensdauer wird dementsprechend auch mit 55 Jahren angesetzt. Dies gilt für Entwässerungseinrichtungen, Durchlässe und Schutzplanken.

Die Markierung wird dagegen mit der Decke erneuert und abgeschrieben; wenn diese zwischendurch erneuert wird, wird dies dem laufenden betrieblichen Aufwand zugerechnet.

Die anderen Anlagen, insbesondere auch elektrotechnische Anlagen, wurden gesondert erfasst und bewertet und je nach Art eine Lebensdauer von 15, 20 oder 25 Jahren angesetzt.

6 Ergebnis der Bewertung

Die Tabelle 1 zeigt das Ergebnis der Bewertung entsprechend der zuvor beschriebenen Methodik. Die Bewertung der Straßengrundstücke selbst ist darin noch nicht enthalten, sie erfolgt derzeit noch. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass der Grundstückswert ohnehin im Gegensatz zu den anderen Werten nicht abgeschrieben wird und für die Erhaltung keine Rolle spielt.

Tabelle 1: Ergebnis der Bewertung der Landesstraßen

Die Werte zeigen, dass die Straßenausstattung einen relativ zu den anderen Straßenteilen geringen Wert darstellt. Es ist also ohne großen Bewertungsfehler möglich, diese noch summarischer zu bewerten und mit den anderen Wirtschaftsgütern zusammenzufassen. Dies wird im Rahmen einer weiteren Optimierung und Eichung des Modells geprüft.

Der Neuwert (ohne Grundstückswert) der 1 432 km Saarländischen Landesstraßen einschließlich der Radwege beträgt somit insgesamt 1,22 Mrd. €, das sind durchschnittlich ca. 850 000 € pro Kilometer Landesstraße.

Über 82 % dieses Wertes entfällt auf den Straßenkörper selbst, 15 % auf die Ingenieurbauwerke und nur knapp 3 % auf die gesamte Ausstattung. Dieses Verhältnis gilt allerdings wegen der geringeren Anzahl und Länge von Ingenieurbauwerken nur für Landesstraßen und dürfte bei Bundesfernstraßen anders sein.

Der Zeitwert des Straßennetzes (Bestandswert) beträgt zum jetzigen Zeitpunkt 609 Mio. € und damit sehr genau die Hälfte des Neuwertes; dies spricht für einen durchschnittlichen Erhaltungszustand, der den Anforderungen entspricht. In überdurchschnittlichem Erhaltungszustand befinden sich die Ingenieurbauwerke mit fast zwei Dritteln des Neuwertes, während die Fahrbahndecken einen unterdurchschnittlichen Wert aufweisen.

Der Wert des Landesstraßenvermögens beträgt damit mehr als das 20-fache der derzeitigen Bilanzsumme.

Entsprechend der Nutzungsdauer ergibt sich aus dem Anlagevermögen die jährliche Abschreibung. Diese beträgt für die saarländischen Landesstraßen nach der vorliegenden Bewertung 31,7 Mio. €; dieser Betrag muss demzufolge jährlich in die Erhaltung der Straßen investiert werden, wenn deren Wert erhalten werden soll. Damit liegt erstmals ein objektiver Maßstab für die Erhaltungsaufwendungen im Landesstraßenbauhaushalt vor.

Die Aufgliederung dieses Betrages ist allerdings deutlich anders als die des Vermögens: wegen der deutlich kürzeren Nutzungsdauer müssen immerhin jährlich rund 13 Mio. €, das sind über 40 % der Gesamtaufwendungen, in die Erneuerung der Decken investiert werden. Hiermit zeigt sich auch, wie wichtig und nutzbringend die getrennte Bewertung der Decke als Wirtschaftsgut ist. Ein anderes Verfahren würde diese 40 % der Investitionen nicht oder zumindest nicht richtig bewerten.

7 Fazit

Für die Bewertung der Landesstraßen wurde auf der Basis der Erfahrungen vorhandener Verfahren ein neues, weiter entwickeltes Verfahren angewendet. Hierbei handelt es sich um ein verfeinertes Sachwertverfahren, was den kaufmännischen Grundsätzen voll entspricht.

Das Verfahren liefert durch die Aufteilung der Anlagegüter in Teile mit unterschiedlicher Abnutzung sehr realistische Werte für das Straßenvermögen und vor allem auch für die jährlichen Abschreibungen.

Durch die enge Verknüpfung des Verfahrens mit den vorhandenen technischen Bewertungsverfahren, Bestands- und Zustandsdaten ist eine praxisnahe, einfache und automatisierte Bewertung des Anlagevermögens möglich und kann auch regelmäßig fortgeschrieben und aktualisiert werden.

Alle Erhaltungsmaßnahmen einschließlich der Deckenerneuerungen sind wertsteigernde Investitionen und können im Rahmen des Verfahrens entsprechend aktiviert werden, wodurch die Investitionen in den Landeshaushalt und deren Zweck transparent bewertet werden können.

Eine kaufmännische Steuerung und Bewertung der Erhaltung, eng verknüpft mit und orientiert an der technischen Zustandsbewertung, wird damit möglich. Die Erhaltung kann damit auch voll in eine Planungsrechnung mit Erfolgs- und Finanzplanung integriert werden.

Literaturverzeichnis

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung: Richtlinie zur Erhebung des Anlagebestandes der Bundesfernstraßen, Bonn, 2006

DIN 1076: Ingenieurbauwerke im Zuge von Straßen und Wegen – Überwachung und Prüfung, Berlin, 1999

Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen: Richtlinien für die Planung von Erhaltungsmaßnahmen an Bundesfernstraßen (RPE-Stra 01), Köln, 2001, FGSV 988

Rethage, H.: Bilanzierung von Landesstraßen in Rheinland-Pfalz, In: Straße und Autobahn, Heft 12/2008