Ende des Jahres 2019 ist das Klimaschutzgesetz (KSG) in Deutschland in Kraft getreten. Gemäß dem dort enthaltenen § 13 KSG haben die Träger öffentlicher Belange den Zweck des Gesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele bei ihren Planungen und Entscheidungen zu berücksichtigen. Zweck des Gesetzes ist es, zum Schutz vor den Auswirkungen des weltweiten Klimawandels die Erfüllung der nationalen Klimaschutzziele sowie die Einhaltung der europäischen Zielvorgaben zu gewährleisten.

§ 13 KSG sowie die Anforderungen der Prüfung des Schutzgutes Klima im Rahmen des UVPG sind mittlerweile Inhalt mehrerer Einwendungen in Planverfahren insbesondere seitens der Umweltvereinigungen. Die Regelung des § 13 KSG gilt ohne Übergangsfrist und stellt Vorhabenträger wie Genehmigungsbehörden vor (erneute) Herausforderungen. Der Schutz des Klimas stellt einen Belang dar, der gemäß der Berücksichtigungspflicht des § 13 KSG in der Abwägung zu berücksichtigen ist, ohne Gewichtungsvorrang. Jedoch hat der Klimaschutz durch die Regelungen im UVPG und im § 13 KSG eine Aufwertung erfahren, die eine besonders sorgfältige Ermittlung und Abwägung nicht zuletzt in Ansehung des fortschreitenden Klimawandels erfordert.

Der Beitrag soll einen kurzen Einblick in die Thematik und in ein Praxisbeispiel aus Mecklenburg-Vorpommern geben.

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1 Einleitung

Grundsätzlich weist die Genehmigung größerer Infrastrukturvorhaben im Vergleich zu anderen verwaltungsrechtlichen Zulassungsentscheidungen eine hohe Komplexität auf, die nicht zuletzt zu einer längeren und teilweise als zu lang empfundenen Verfahrensdauer führen kann. Geschuldet ist dies verschiedenen Faktoren. Vor allem durch die Umsetzung des Völkerrechts (Aarhus-Konvention) sowie verschiedener EU-Richtlinien wie der UVP-Richtlinie, der IE-Richtlinie und der Umweltinformationsrichtlinie wurden die Anforderungen an die Öffentlichkeitsbeteiligung verstärkt. Weiterhin sind die fachlichen Anforderungen an die Prüfung von Umweltbelangen unter anderem aufgrund des FFH-Rechts, der formellen und inhaltlichen Anforderungen des UVPG, der WRRL sowie des sonstigen nationalen und internationalen Naturschutzrechts enorm gestiegen. In Zusammenschau mit der Rechtsprechung des EUGH aus dem Jahr 2015, in dem die nationalen Regelungen zur Präklusion größtenteils für rechtswidrig erklärt wurden, sind die Anforderungen an eine verfahrensrechtlich und fachlich rechtmäßige Durchführung des Anhörungs- und Planfeststellungsverfahrens daher in den letzten Jahren erheblich gewachsen.

Die Berücksichtigung des Belangs des Klimaschutzes, insbesondere der Auswirkungen eines Vorhabens auf das globale Klima, in der Fachplanung stellt eine weitere Herausforderung für die Vorhabenträger und die Genehmigungsbehörden dar. Wobei das Thema Klimaschutz zumindest nicht ganz neu ist. So trat am 30. Juli 2011 das „Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes bei der Entwicklung von Städten und Gemeinden“ (sog. BauGB-Klimaschutznovelle) in Kraft. Ferner war die Abarbeitung zumindest der Auswirkungen auf das standortbezogene lokale Klima unter der Geltung des UVPG, 2010 notwendig. Ab dem 20. Juli 2017 ist Schutzgut gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3 UVPG, 2017 auch das großräumige Klima (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.02.2021, 9 A 8/20). Allerdings betrifft dies nicht alle bei der Planfeststellungsbehörde laufenden Vorhaben. Aufgrund der Übergangsvorschrift des § 74 UVPG sind solche Verfahren nach der alten Fassung des UVPG zu Ende zu führen, bei denen vor dem 16. Mai 2017 entweder das Unterrichtungsverfahren („Scoping“) eingeleitet oder die Unterlagen gemäß § 6 UVPG, 2010 vorgelegt wurde(n).

Im Unterschied hierzu kennt das Klimaschutzgesetz keine Übergangsfristen und gilt unmittelbar auch hinsichtlich noch laufender Verfahren.

Das Inkrafttreten des Klimaschutzgesetzes im Jahr 2019 führt insbesondere in Zusammenschau mit dem Beschluss des BVerfG vom 24.03.2021 (Az.: u. a. 1 BvR 2656/18) zu einer Stärkung des Belangs Klimaschutz und kann prognostisch einen erheblichen Einfluss auf das Fachplanungsrecht entfalten.

2 Klimaschutz in der Fachplanung

2.1 Das Klimaschutzgesetz und speziell § 13 KSG

2.1.1 Zweck und Inhalt des KSG

Zweck des Klimaschutzgesetzes ist nach § 1 S. 1 KSG zum Schutz vor den Auswirkungen des weltweiten Klimawandels die Erfüllung der nationalen Klimaschutzziele sowie die Einhaltung der europäischen Zielvorgaben zu gewährleisten. Grundlage hierfür bildet die Verpflichtung nach dem Übereinkommen von Paris vom 12. Juli 2015 aufgrund der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen. Hiernach soll der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau begrenzt werden, um die Auswirkungen des weltweiten Klimawandels so gering wie möglich zu halten.

Hierzu regelt das Klimaschutzgesetz nationale Klimaschutzziele und Jahresemissionsmengen in den §§ 3-8 KSG, die Erstellung von Klimaschutzprogrammen, des Klimaschutzberichts und Klimaschutz-Projektionsberichts in den §§ 9 und 10 KSG, die Einrichtung eines Expertenrats für Klimafragen in den §§ 11 und 12 KSG sowie die Vorbildfunktion der öffentlichen Hand in den §§ 13-15 KSG des KSG worunter auch die Berücksichtigungspflicht fällt.

Die nationalen Klimaschutzziele des § 3 KSG legen die Minderung von Treibhausgas (THG)-Emissionen schrittweise bis zum Jahr 2030 um mindestens 65 % und bis zum Jahr 2040 um mindestens 88 % im Vergleich zum Jahr 1990 fest. Bis zum Jahr 2045 sollen die THG-Emissionen soweit gemindert werden, dass Netto-Treibhausgasneutralität erreicht wird. Im Jahr 2050 sollen negative THG-Emissionen erreicht werden. Hierzu werden jährlich Minderungsziele durch die Vorgabe von Jahresemissionsmengen für sieben Sektoren u. a. den Sektor Verkehr festgelegt (vgl. § 4 KSG i. V. m. Anlage 2). Für den Sektor Verkehr wurde das Minderungsziel auf eine Reduzierung von 150 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalent auf 85 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalent im Jahr 2030 festgelegt. Die Anlage 3 legt weiterhin die jährlichen Minderungsziele bis zum Jahr 2040 abstrakt in Prozent fest. Die Aufteilung der jährlichen Minderungsziele in zulässige Jahresemissionsmengen für die einzelnen Sektoren für die Jahre 2031 bis 2040 erfolgt dann durch Rechtsverordnung gemäß § 4 Abs. 6 KSG im Jahr 2024 bzw. für die Jahre 2041 bis 2045 im Jahr 2034.

Regelungen zu Klimaanpassungen wurden hingegen nicht in das Gesetz integriert (Kment, 2020).

2.1.2 Das Berücksichtigungsgebot des § 13 KSG

Im Abschnitt 5 „Vorbildwirkung der öffentlichen Hand“ werden Vorgaben für die Berücksichtigung von Klimaschutzbelangen innerhalb des allgemeinen Verwaltungshandelns geregelt. Mit ihnen wird in andere Rechts- und Aufgabenbereiche hineingewirkt (Scharlau; v. Swieykowski-Trzaska u. a., 2020). Gemäß § 13 Abs. 1 S. 1 KSG haben die Träger öffentlicher Belange bei ihren Planungen und Entscheidungen den Zweck dieses Gesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen. Das Berücksichtigungsgebot richtet sich auch an Länder und kommunale Organe, soweit diese mit der Wahrnehmung von Vollzugsaufgaben des Bundes betraut sind, während § 13 Abs. 2 und Abs. 3 KSG jedenfalls unmittelbar nur an den Bund gerichtet sind (Scharlau; v. Swieykowski-Trzaska u. a., 2020). Das Berücksichtigungsgebot des § 13 Abs. 1 S. 1 KSG konkretisiert die allgemeine Vorbildfunktion der öffentlichen Hand und kommt bei allen ihren Planungen und Entscheidungen zum Tragen, soweit im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben Entscheidungsspielräume bestehen. Es umfasst sowohl Verwaltungsentscheidungen mit Außenwirkung als auch Entscheidungen ohne Außenwirkung. Dies gilt insbesondere, wenn den zuständigen Stellen Abwägungs-, Beurteilungs- und Ermessensspielräume zugewiesen werden (BT-Drs. 19/14337, S. 36) und betrifft damit die gemäß den §§ 72 ff. VwVfG und in den entsprechenden Fachgesetzen vorgesehenen Planentscheidungen wie Planfeststellung und Plangenehmigung. Im Ergebnis sind somit Zweck und Ziele des KSG neben den weiteren abwägungserheblichen Belangen in die Entscheidung einzustellen und zu prüfen, ob die zu genehmigenden Vorhaben zu erhöhten THG-Emissionen führen oder die Zielerreichung des KSG erschweren können (Scharlau; v. Swieykowski-Trzaska u. a., 2020). Das Berücksichtigungsgebot verlangt damit die Einstellung des Klimaschutzes als entscheidungserheblichen Belang in die Planfeststellung, es enthält aber keinen Vorrang der Gewichtung oder quantitative Kriterien oder Grenzwerte für den Abwägungsprozess. Jedoch steigt das relative Gewicht des Klimaschutzgebots in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel (BVerfG NJW 2021, 1723, Ls. 2a; Faßbender, 2021).

Die Vorgabe der Berücksichtigung ist nicht nur bei Genehmigungsentscheidungen, sondern auch auf vorgelagerten Planungsstufen zu beachten (Faßbender, 2021). Neben der Bedarfsplanung spielt damit auch die vor dem Zulassungsverfahren liegende Planung eine entscheidende Rolle. Insbesondere hier ist es erforderlich, in die Variantenauswahl (Schlacke; Römling, 2021) auch die Ziele und den Zweck des KSG einzustellen, die durch das Vorhaben kausal hervorgerufenen THG-Emissionen zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten sowie entsprechende Vermeidungs- und Kompensationsmaßnahmen (letztere zumindest im Rahmen der Eingriffsregelung) zu planen. Auf der Zulassungsebene sind diese dann nachvollziehend zu bewerten und ggf. nicht vermeidbare THG-Emissionen in die Abwägung einzustellen.

Eine besonders dringende Relevanz entwickelt § 13 Abs. 1 S. 1 KSG in der Praxis der Vorhabenträger und der Genehmigungsbehörden, da im Klimaschutzgesetz für die Berücksichtigungspflicht in der Abwägungsentscheidung, anders als im UVPG 2017, keine Übergangsregelung getroffen wurde. Mit Blick auf die Rechtsprechung, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der Planfeststellung der Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.09.2021, 9 A 12/29, juris Rn. 27), sind Ziel und Zweck des KSG bei allen seit dem Inkrafttreten des § 13 KSG getroffenen Entscheidungen und damit auch grundsätzlich in allen laufenden Verfahren zu berücksichtigen. Eine Bagatellschwelle kennt § 13 KSG nicht.

2.2 § 13 KSG in der Praxis

2.2.1 Notwendigkeit eines Fachbeitrages zum Klimaschutz?

Um dem Berücksichtigungsgebot des § 13 KSG Rechnung zu tragen, müssen aus den oben genannten Gründen in allen laufenden Verfahren, bei denen nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass THG-Emissionen auftreten können, Aussagen zu Klimaschutz- belangen aufgenommen werden. Fraglich ist hierbei, ob dies in einem gesonderten Beitrag ähnlich dem Fachgutachten zur WRRL als weitere Unterlage im Planfeststellungsverfahren vorgenommen werden muss oder aber eine Aufnahme z. B. in den Erläuterungsbericht oder den UVP-Bericht reicht. Die Tendenz geht hier wohl in die Richtung, dass bei komplexeren Vorhaben (wie z. B. größere Neubaumaßnahmen) aufgrund der besseren Darstellbarkeit ein eigener Beitrag als notwendig angesehen wird, während bei einfach gelagerten Fällen (z. B. Kurvenverbesserungen, kleinere Anpassungsmaßnahmen) Ausführungen im Erläuterungsbericht genügen könnten. Hier bleibt das Ergebnis der o. g. Fachdiskussion abzuwarten.

2.2.2 Inhalte der Betrachtung

Wie bereits beschrieben erfordert das Berücksichtigungsgebot in die Variantenauswahl auch die Ziele und den Zweck des KSG einzustellen, die durch das Vorhaben kausal hervorgerufenen THG-Emissionen zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten, Vermeidungsmaßnahmen und Kompensationsmaßnahmen zu planen sowie diese in der Genehmigungsentscheidung nachvollziehend zu bewerten und gegebenenfalls unvermeidbare THG-Emissionen in die Abwägungsentscheidung einzubeziehen. Fraglich ist in diesem Zusammenhang, welche Auswirkungen eines Vorhabens hierbei in der vorgelagerten Planung und der letztendlichen Genehmigungsentscheidung zu berücksichtigen sind. Der derzeitige Stand der Fachdiskussion benennt als relevante Faktoren die durch das Vorhaben im Verkehr induzierte Erhöhung der THG-Emissionen, die Landnutzungsänderungen (z. B. Überbauung von Mooren, Inanspruchnahme von Wäldern) sowie die Lebenszyklusemissionen wozu auch die baubedingten THG-Emissionen gehören. Inwiefern die Anforderungen des § 13 KSG nunmehr dazu führen können, dass auch im Rahmen der Planfeststellungsentscheidung solche Aspekte der Bauausführung im Hinblick auf die Verursachung von THG-Emissionen betrachtet werden müssen, die nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als nach dem Stand der Technik in der Ausführungsplanung lösbar aus der Planfeststellung ausgeklammert werden konnten (vgl. u. a. BVerwG, Urteil vom 28.04.2016, 9 A 9/15, juris Rn. 158), ist noch zu klären. Ebenfalls unklar ist, unter welchen Voraussetzungen die Planfeststellungsbehörde den Vorhabenträgern Auflagen zur Verminderung oder Vermeidung von THG-Emissionen auferlegen kann und in welchem Umfang sowie an welchem Bewertungsmaßstab die Verhältnismäßigkeitsprüfung ausgerichtet werden muss. Gegebenenfalls wäre ein Ansatz, die Schätzung eines THG-Emissionsrahmens hinsichtlich der baubedingten THG-Emissionen in den Planunterlagen zu benennen, die von der Planfeststellungsbehörde bei ihrer Entscheidung zugrunde gelegt wird. Ob sich dies jedoch auch auf die durch die bei der Herstellung der verwendeten Bauprodukte verursachten THG-Emissionen bezieht bzw. die Recyclingfähigkeit dieser mitbetrachtet werden muss, bleibt ebenfalls der weiteren Auseinandersetzung zur Umsetzung des § 13 KSG vorbehalten.

Nach dem derzeitigen Kenntnisstand bleibt wohl festzuhalten, dass die Möglichkeiten der Planfeststellungsbehörde noch umfassend regelnd in die bereits ausgereiften und zur Genehmigung vorgelegten Planungen einzugreifen zumindest begrenzt sind, auch wenn § 13 KSG hinsichtlich der Klimaschutzbelange nunmehr weitere Spielräume eröffnet. Ebenso wird wahrscheinlich der Fall eintreten, dass im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung und der Einholung der Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange Einwendungen und/oder Stellungnahmen zur Umsetzung des § 13 KSG eingehen, die den Vorhabenträger dazu veranlassen, Teile seiner Planung zu überdenken und gegebenenfalls anzupassen wie z. B. durch eine entsprechende Anpassung des Kompensationskonzeptes.

Auch die (dynamische) Gewichtung des Belangs des Klimaschutzes im Rahmen der Abwägung mit weiteren Belangen stellt die Planfeststellungsbehörde vor neue Herausforderungen, insbesondere mangels strikter Vorrangigkeit des Klimaschutzes (Kment, 2020). So wird ein Vorhaben, dass zwar erwiesenermaßen zu einer Erhöhung der THG-Emissionen führt, in Ansehung der für das Projekt sprechenden Gründe im Rahmen der Gesamtabwägung genehmigungsfähig sein können. Insbesondere solche Vorhaben, die bereits im Bundesverkehrswegeplan einer Prüfung auch im Hinblick auf die durch dieses hervorgerufenen THG-Emissionen unterzogen wurde, wohnt eine entsprechende Wertung der Entscheidungsträger des Bundes inne. Dies entbindet nach Ansicht der Verfasserin jedoch nicht die Planfeststellungsbehörde von der Notwendigkeit einer eigenständigen Prüfung und Abwägungsentscheidung. Jedoch fällt der Beitrag eines einzelnen Vorhabens hinsichtlich seiner ursächlichen negativen Auswirkung auf den Klimawandel bzw. der Erreichung der Ziele und des Zwecks des KSG derart gering aus, dass eine Versagung der Zulassung im Rahmen der Planfeststellung aus Klimaschutzgründen zumindest zum jetzigen Zeitpunkt als schwer begründbar erscheint.

3 Bericht aus der Praxis in Brandenburg und Ausblick

In den Planfeststellungsverfahren zu Straßenvorhaben in Brandenburg wurden erst vereinzelt, jedoch dann fortlaufend Einwendungen zum Belang Klimaschutz erhoben. Teilweise abstrakt, teilweise unter Bezugnahme auf den § 13 KSG. Insbesondere bei größeren Vorhaben wie Tank- und Rastanlagen oder Ortsumgehungen häufen sich die entsprechenden Bedenken, während bei kleineren Projekten wie z. B. geringen Knotenpunktumgestaltungen oder Kurvenverbesserungen entsprechende Einwendungen kaum zu verzeichnen sind. Entsprechend gestaltet sich der Umgang in den Verfahren und werden durch die Vorhabenträger Aussagen zur Berücksichtigung des § 13 KSG getätigt. Der Mangel an Handreichungen, Leitfäden etc. erschwert hierbei die Bearbeitung, auch wenn dem bereits (z. B. durch Textbausteine zur Darstellung und Bewertung des THG-Einflusses eines Vorhabens der Vorhabenträger) versucht wird, entgegen zu wirken. Letztendlich bleibt es jedoch beim dringenden Bedarf entsprechender Instrumente, um die rechtssichere Zulassung von Vorhaben unter Klärung der noch zahlreichen, zum Teil oben skizzierten, offenen Fragen zu ermöglichen. Insbesondere der in den Blick genommene § 13 KSG enthält keine konkretisierenden inhaltlichen oder methodischen Vorgaben an die Abarbeitung des dort geregelten Berücksichtigungsgebots. Zur Bewältigung der daraus resultierenden Anforderungen wurde bereits in Mecklenburg-Vorpommern die Erstellung einer Arbeitshilfe zur Erstellung eines Fachbeitrags Klimaschutz für Straßenbauvorhaben in Mecklenburg-Vorpommern in Auftrag gegeben sowie der Arbeitskreis 2.9.9 der FGSV „Klimaschutz in der UVP“ gegründet. In letzterem sollen auch rechtliche Fragen und das methodische Vorgehen zum § 13 KSG Inhalte sein.

4 Literaturverzeichnis

Faßbender, K. (2021): Der Klima-Beschluss des BVerfG – Inhalte, Folgen und offene Fragen. NJW 2021, 29, C.H. Beck Verlag, München, S. 2085–2091

Kment, M. (2020): Klimaschutzziele und Jahresemissionsmengen – Kernelemente des neuen Bundes-Klimaschutzgesetzes, NVwZ 2020, C. H. Beck Verlag, München, S.1537–1544

Scharlau, J.; v. Swieykowski-Trzaska, L.; Keimeyer, F.; Klinski, S.; Sina, S. (2020): Das Bundes-Klimaschutzgesetz. NVwZ 2020, 1-2, C. H. Beck Verlag, München, S. 1–8

Schlacke, S.; Römling, D. (2021): Neue Herausforderungen der gerichtlichen Kontrolle von Plänen unter besonderer Berücksichtigung des Klimaschutzgesetztes (KSG). DVBl. 2021, 3, Carl Heymanns Verlag, Köln, S. 144 –151