Infrastrukturmanagement umfasst die Planung, Erstellung, Erhaltung und den Betrieb von Infrastrukturanlagen, die der Erfüllung von Aufgaben dienen, für die ein öffentliches Interesse im Rahmen der Daseinsvorsorge besteht. Diese Anlagen können von Unternehmen unterschiedlicher Rechtsform insbesondere aber von den Verwaltungen des Bundes und der Länder sowie der Kommunen betrieben werden. Das deutsche Straßennetz wies 2007 laut Straßenbaubericht des Bundes ca. 230 000 km auf, davon über 12 500 km Autobahnen, über 41 000 km Bundesstraßen, ca. 87 000 km Landesstraßen und 92 000 km Kreisstraßen. Das Anlagevermögen der Bundesfernstraßen betrug 2007 176,5 Mrd. Euro. Das Nettoanlagevermögen aller Straßen betrug bereits 2005 ca. 240 Mrd. Euro. Die ca. 37 000 Brücken der Bundesfernstraßen alleine umfassten ein Anlagevermögen von ca. 40 Mrd. €. Gemäß Bundesverkehrswegeplan werden der Personenverkehr von 1997 bis 2015 um 20 % und der Güterverkehr um 64 % ansteigen. Infolge des hohen Verkehrsaufkommens nehmen die Schäden zu. Bei den Bundesstraßen lagen 2003 bereits 23 % über dem Schwellenwert, bei den Autobahnen in 2005 ca. 9 %. Das bedeutet, dass dabei Maßnahmen unverzüglich einzuleiten waren. Eine ausreichende Straßenqualität kann langfristig nur mit einer verstärkt Substanzorientierten Erhaltung gesichert werden. Zur Unterstützung einer netzweiten Optimierung der Erhaltungsplanung wurde daher in den letzten Jahren ein bundesweites Erhaltungsmanagement entwickelt und sukzessive eingeführt. Auch die Kommunen haben begonnen, umfassende Infrastrukturmanagementsysteme für ihr Anlagevermögen einzurichten.

Mit den „Richtlinien für die Planung von Erhaltungsmaßnahmen an Straßenbefestigungen“ (RPE-Stra 01) wurden alle wesentlichen verwaltungstechnischen Planungsstufen und der Ablauf des Erhaltungsmanagements bereits in die Erhaltungspraxis eingeführt. Die RPEStra befinden sich in der Fortschreibung. Für den kommunalen Bereich wurden die „Empfehlungen für die Erhaltung von Innerortsstraßen“ (E EMI 2003) entwickelt. Die Zustandserfassung und -bewertung ZEB liefert dazu jeweils die wichtigsten Grundlagendaten für das Erhaltungsmanagement. Letztlich liefert aber erst ein Assetmanagement, das alle Maßnahmekategorien sowie die Koordinierung der Anlagenaggregate umfasst, eine vollständige Straßeninfrastrukturbilanzierung und die Bereitstellung von Verfahrensempfehlungen. In der Projektabwicklung und bei der Erhaltung von Straßennetzen waren wegen des hohen Finanzbedarfs und Personaleinsparungen bei den Verwaltungen neue Ausschreibungsverfahren zu entwickeln, die der Bauindustrie ein hohes Maß an Flexibilität und Förderung der Innovationsfähigkeit einräumen. PPP-Modelle, wie Konzessions- oder Funktionsbauverträge bieten hierfür ein Angebot. Sie können dazu beitragen, das wirtschaftliche und technische Potenzial von Unternehmen vollends frei zu setzen und damit insbesondere den Betriebszustand und die Nutzungsdauer von Infrastrukturanlagen zu verbessern.

Abschließend bleibt festzustellen, dass ein umfassendes Infrastrukturmanagement die Basis für eine nachhaltige Bewirtschaftung des Anlagevermögens der öffentlichen Hand bereithält. Nur bei zielorientiertem Mitteleinsatz kann der Zustand der Straßeninfrastruktur erhalten oder dort wo notwendig verbessert werden und damit ein dauerhaft günstiger Zustand erreicht werden.

Die Forschungsgesellschaft stellt sich diesen Aufgaben und treibt mit der Arbeitsgruppe „Infrastrukturmanagement“ nicht nur das Erhaltungsmanagement des übergeordneten Netzes und der Kommunen voran, sondern kümmert sich auch um die dafür notwendigen geeigneten Messverfahren des Oberflächenzustandes und der Substanz des Bauwerks Straße. Für Funktionsbauverträge bieten die Weiterentwicklung von Bemessungsverfahren für den Straßenoberbau und Wirtschaftlichkeitsvergleiche notwendige Grundlagen. Konsequenterweise werden zudem betriebliche Verfahrensweisen und der Winterdienst an Straßen in der Arbeitsgruppe zusammengefasst und fortentwickelt. Da der Oberflächenaufbau von Flugbetriebsflächen und ihre Erhaltung zwar dieselben wesentlichen Elemente beinhalten, dennoch aber erhebliche Unterschiede zur Straßenerhaltung aufweisen, wird deren Erhaltung in der Arbeitsgruppe speziell behandelt.

Der Fachvortrag zur Veranstaltung ist im Volltext verfügbar. Das PDF enthält alle Bilder und Formeln.

1 Begriff Infrastrukturmanagement

Infrastrukturmanagement umfasst die Planung, Erstellung, Erhaltung und den Betrieb von Infrastrukturanlagen wie Straßen- und Wasserwege, Schienenwege aber auch Anlagen der Ver- und Entsorgungswirtschaft, die der Erfüllung von Aufgaben dienen, für die ein öffentliches Interesse im Rahmen der Daseinsvorsorge besteht. Diese Anlagen können entweder von den Verwaltungen des Bundes und der Länder oder der Kommunen, aber auch von Unternehmen unterschiedlicher Rechtsform wie Stadtwerken oder kommunalen Unternehmen betrieben werden.

Im Zuge der Privatisierung von öffentlichen/staatlichen Betrieben und staatlichen Aufgaben werden zunehmend auch die Erstellung und Erhaltung der Infrastruktur privaten bzw. privatrechtlich organisierten Unternehmen übertragen. Die Planungs- und Regulierungshoheit bleibt dabei regelmäßig aber weiterhin bei der Gebietskörperschaft oder beim Staat.

2 Infrastrukturmanagement im übergeordneten Netz

Anfang des Jahres 2007 verfügte die Bundesrepublik Deutschland laut Straßenbaubericht des Bundes über ein Straßennetz für den überörtlichen Verkehr von ca. 230 000 km, davon über 12 500 km Bundesautobahnen, über 41 000 km Bundesstraßen, ca. 87 000 km Landesstraßen und 92 000 km Kreisstraßen. Es bildet damit das dichteste überörtliche Straßennetz Europas.

Netz übergeordneter Straßen

Straßennetz des überörtlichen Verkehrs: rd.230.000 km Autobahnen   rd. 12.500 km

Bundesstraßen rd. 41.000 km

Landesstraßen rd. 87.000 km

Kreisstraßen rd. 92.000 km

Anlagevermögen des übergeordneten Straßennetzes

Bundesfernstraßen: 176,5 Mrd. Euro

Davon 37.000 Brücken: 40 Mrd. Euro

Nettoanlagevermögen aller Straßen: 240 Mrd. Euro

Zeitwert der BAB ohne Grunderwerb und Boden: 52,5 Mrd. Euro

Das Anlagevermögen der Bundesfernstraßen insgesamt umfasst laut Straßenbaubericht 2007 mittlerweile 176,5 Mrd. Euro. Die ca. 37 000 Brücken im Bereich der Bundesfernstraßen weisen ein geschätztes Anlagevermögen von ca. 40 Mrd. € auf.

Das Nettonanlagevermögen aller Straßen betrug laut Statistischem Bundesamt bereits 2005 ca. 240 Mrd. Euro. Allein der Zeitwert der Autobahnen umfasste damals ohne zugehörigem Grund und Boden 52,5 Mrd. Euro.

Das deutsche Straßennetz ist historisch gewachsen und weist daher unterschiedlichste Ausbau- und Erhaltungsstandarts auf. Viele Straßen wurden in den 1960er und 1970er Jahren gebaut und sind aufgrund der Verkehrszunahme mittlerweile mindertragfähig.

Die dem Bundesverkehrswegeplan zugrunde liegende Prognose für das Jahr 2015 sagt aus, dass der Personenverkehr von 1997 bis 2015 um 20 % und der Güterverkehr um 64 % ansteigen werden. Die Studie des BMVBS zur Mobilitätsentwicklung 2050 geht je nach Szenario bis 2030 von einem moderaten bzw. stärkeren Anstieg bei der Verkehrsentwicklung des motorisierten Individualverkehrs aus. Nach 2030 wird entweder ein weiterer geringerer Anstieg oder eine leichte Abschwächung erwartet. Dramatische Änderungen sind offensichtlich nicht zu erwarten, wobei es regional gesehen, durchaus erhebliche Unterschiede geben kann.

Demgegenüber gibt es deutliche Zuwächse bei den Transportleistungen. Von 2010 bis 2030 sind im Straßengüterverkehr Zunahmen von 480 auf 700 Mrd. t km zu erwarten. Mit der Zunahme des schweren Verkehrs und der hiermit einhergehenden Schädigung der Fahrbahnen und Brücken durch Achslasten, Gesamtgewichte und Überladung, aber auch aufgrund der laufend ungünstiger werdenden Altersstruktur werden Schäden im Straßennetz und bei den Bauwerken immer häufiger.

Der Zustand des gesamten übergeordneten Straßennetzes wird im 4-jährigen Turnus erfasst. Bei der Zustandserfassung (ZEB) im Jahr 2003 für die Bundesstraßen wurde ermittelt, dass knapp 60 % davon einen Zustandswert von 3,5 oder besser aufweisen, also unterhalb des Warnwertes liegen, ca. 18 % liegen über dem Warnwert – ab diesem Zeitpunkt sind Straßen verstärkt zu beobachten, Sanierungskonzepte sind zu entwickeln – und bereits ca. 23 % sogar über dem Schwellenwert. Spätestens ab hier sind Maßnahmen durchzuführen, zumindest aber ist die Verkehrssicherheit zu erhalten, bauliche Maßnahmen sind vorzubereiten oder umzusetzen.

Bei den Autobahnen ist die Situation deutlich günstiger. 2005 lagen ca. 80 % unter dem Warnwert, 11 % aber bereits über dem Warnwert und sogar ca. 9 % über dem Schwellenwert.

Tabellen in der PDF

Bei den Brücken musste mit Stand Ende 2006 festgestellt werden, dass bei ca. 15 % ein Zustandswert von 3,0 oder größer erreicht wurde und damit ebenfalls Handlungsbedarf vorliegt. Es kann zwar davon ausgegangen werden, dass bereits erhebliche Teile davon, insbesondere sicherheitsrelevante Bauteile, in der Sanierung oder im Neubau stehen, dass aber sicherlich auch eine Reihe von Brücken den angestrebten Zustandswert noch nicht wieder erreicht haben.

Die Zustandserfassung bezieht sich bisher vorwiegend auf die Oberflächen von Straßen. Eine ausreichende Straßenqualität kann langfristig allerdings nur mit einer verstärkt substanzorientierten Erhaltung gesichert werden. Dabei kommt einer technisch, wirtschaftlich und baubetrieblich optimierten Erhaltungsplanung erhöhte Bedeutung zu. Zur Unterstützung dieser netzweiten Optimierung der Erhaltungsplanung wurde in den letzten Jahren ein bundesweites Erhaltungsmanagement entwickelt und sukzessive eingeführt. Ziel dieser koordinierten Erhaltungsplanung ist es nicht nur, dem Verkehrsteilnehmer eine leistungsfähige und sichere Straßeninfrastruktur langfristig zur Verfügung zu stellen, sondern auch Baustellenbedingte Verkehrsbehinderungen möglichst zu vermeiden.

In den letzten Jahren mussten allerdings, um die häufig in den Flächenländern noch nicht abschließend fertiggestellte Infrastruktur weiter voranzubringen, vielfach Mittel aus dem Erhaltungsbereich in den Neubau umgeschichtet werden. Die Grenzöffnung nach Osten beschleunigte diesen Effekt zusätzlich und machte zudem eine Umorientierung der bisherigen Infrastrukturachsen erforderlich, deren Ausrichtung vorwiegend, den Hauptverkehrsbeziehungen und den Warenströmen folgend, in Nord-Süd-Richtung verlief.

Nach der weitgehenden Fertigstellung der VDE-Projekte ist nunmehr eine stärkere Neuausrichtung des Haushaltsmitteleinsatzes auf die Erhaltung erforderlich, was vom Bund auch entsprechend gefördert und unterstützt wird.

3 Infrastrukturmanagement für Kommunen

Durch die Einführung der Kosten/Leistungsrechnung in den Kommunen und der damit häufig einhergehenden doppelten Haushaltsführung wird auch hier ein umfassendes Infrastrukturmanagement für das Anlagevermögen unumgänglich.

Das Straßennetz stellt dabei die Grundlage für die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Prozesse in einer Kommune dar. Ohne den Betrieb und den Erhalt der Straßeninfrastruktur kommt letztlich jegliches urbane Leben zum Stillstand. Zusätzlich stellt die Straßeninfrastruktur einen enormen Anteil am gesamten Infrastrukturvermögen von Kommunen dar.

Viele Kommunen haben daher nun mit der Erfassung der Straßeninfrastruktur und der Vermögensbewertung begonnen oder sind bereits fortgeschritten. Einige haben hier noch Nachholbedarf. Früher oder später werden allerdings alle vor dieser Aufgabe stehen.

4 Wo stehen wir im Bereich des Straßeninfrastrukturmanagements?

Mit den „Richtlinien für die Planung von Erhaltungsmaßnahmen an Straßenbefestigungen“ (RPE-Stra 01) wurden alle wesentlichen verwaltungstechnischen Planungsstufen und der Ablauf des Erhaltungsmanagements erstmalig in die Erhaltungspraxis eingeführt.

Erkenntnisse und Anregungen aus der täglichen Praxis sollen bei der Fortschreibung der RPE-Stra Eingang finden. Mit der „Richtlinie zur Planung von Erhaltungsmaßnahmen an Ingenieurbauwerken“ (RPE-ING) wird auch in absehbarer Zeit für den Brückenbau ein entsprechendes Regelwerk vorliegen.

Ziel eines effizienten Erhaltungsmanagements muss es sein, alle Anlagenaggregate zu bewirtschaften. Dazu zählt die Erfassung und Fortschreibung der Datengrundlagen von Straßen insbesondere über den Bestand, deren Zustand und Funktion, aber auch Verkehr, Klima, Umfeld. Hierzu wurde ein rechnergestütztes Pavement Management Systems PMS entwickelt und eingeführt.

Die Zustandserfassung und -bewertung ZEB liefert die wichtigsten Grundlagendaten für das Erhaltungsmanagement der Bundesfernstraßen aber auch für die darunterliegenden Straßen und ermöglicht netzweit einen guten Überblick über die Zustandsverteilungen und Zustandsausprägungen der Fahrbahnoberfläche. Auf Objektebene lassen sich die Ursachen eines unzureichenden Straßenzustands in den Merkmalsausprägungen analysieren.

Die Erhaltungsplanung für

• Fahrbahnen am Objekt und im gesamten Netz,
• die Erstellung von Zustandsprognosen,
• die Erfassung von Maßnahmenkosten und
• die Festlegung von baubetrieblichen und bautechnischen sowie
• sicherheitsrelevante Anforderungen,
• die Ermittlung betriebs- und volkswirtschaftlicher Anforderungen sowie
• von Qualitätsanforderungen im Netz

bedürfen allerdings ebenso wie

• die Koordinierung operativer mit strategischer Erhaltungsplanung und
• die Entwicklung eines geeigneten Controllings

noch erheblicher Anstrengungen.

Dies ist nur mit einem allumfassenden Ansatz erreichbar.

Ein derartiges Assetmanagement umfasst alle Maßnahmekategorien sowie die Koordinierung der Anlagenaggregate mit dem Ziel einer Straßeninfrastrukturbilanzierung und der Bereitstellung von Verfahrensempfehlungen.

Mit den „Empfehlungen für die Erhaltung von Innerortsstraßen“ (E EMI 2003) steht den Kommunen ein Leitfaden zur Verfügung, der ihnen gestattet, einen einheitlichen Standard einzuführen und gegebenenfalls selbst entwickelte Systeme zu vergleichen. Darüber hinaus bieten ihnen die zur E EMI gehörigen Arbeitspapiere die Möglichkeit, ihr Anlagevermögen kurzfristig zu bewerten und damit die Voraussetzungen für die Erstellung der Eröffnungsbilanz im Rahmen der Doppik zu schaffen.

Mit Hilfe des Assetmanagements wird das Anlagevermögen an Straßen möglichst vollständig erfasst und die erforderlichen Maßnahmen für deren Erhaltung umfassend beschrieben, bewertet und monetarisiert. Zudem werden die Folgen von zu späten Erhaltungsmaßnahmen bzw. von deren Unterlassung dargestellt. Dies kann gerade im Hinblick auf die politische Meinungsbildung von erheblicher Bedeutung sein.

Arbeitshilfen für das Infrastrukturmanagement

• Richtlinien für die Planung von Erhaltungsmaßnahmen (RPE-Stra 01)
• Richtlinie zur Planung von Erhaltungsmaßnahmen an Ingenieurbauwerken (RPE-ING)
• Pavement-Management-System (PMS)
• Bauwerks-Management-System (BMS)
• Zustandserfassung (ZEB)
• Empfehlungen für die Erhaltung von Innerortsstraßen (E EMI 2003)

5 Neue Wege in der Finanzierung und bei der Umsetzung von Erhaltungsmaßnahmen

Das Infrastrukturmanagement bei Bundesfern- und Landesstraßen unterliegt ebenso wie dasjenige der Gebietskörperschaften einem hohen Konsolidierungsdruck. Insbesondere wegen des ständig zunehmenden Modernisierungsbedarfs des deutschen Straßennetzes steigt der Finanzbedarf für Betrieb, Instandsetzung und Erneuerung. Die starke Zunahme des Straßenverkehrs, wie oben dargestellt, belastet die Straßen weiter und löst zusätzlichen Investitionsbedarf aus.

Die Straßenbauverwaltungen mussten in der Vergangenheit nicht nur die Grenzen zur Verfügung stehender Haushaltsmittel erkennen, sondern auch den Mangel an Personal und Material.

Deshalb sind neue Wege in der Projektabwicklung und bei der Erhaltung von Straßennetzen, insbesondere aber auch neue Ausschreibungsverfahren zu entwickeln, die der Bauindustrie ein hohes Maß an Flexibilität und Förderung ihrer Innovationsfähigkeit einräumen. ÖPP-Modelle, wie Konzessions- oder Funktionsbauverträge bieten hierfür ein Angebot. Sie können dazu beitragen, das wirtschaftliche und technische Potenzial von Unternehmen vollends frei zu setzen und damit insbesondere den Betriebszustand und die Nutzungsdauer von Infrastrukturanlagen weiter zu verbessern. Im wirtschaftlichen Erfolg könnte dabei auch wieder die Qualität sichtbar werden.

ÖPP-Modelle sollen aber nicht Gegenstand einer Marktbereinigung zugunsten internationaler Konzerne sein. Auch Mittelbetriebe müssen ihren Anteil an der Erhaltung der Infrastruktur leisten können. Eine eventuell angestrebte kurzfristige Gewinnmaximierung führt letztlich nicht zu einer Nachhaltigkeit bei der Bereitstellung infrastruktureller Daseinsvorsorge.

ÖPP bedeutet Partnerschaft zum Nutzen aller Vertragspartner.

Partnerschaftsmodelle schaffen freies Handeln. Dies setzt jedoch auch Verantwortung voraus. Diese ist nicht zum Nulltarif zu erhalten, nicht für den Auftraggeber, der einen Teil der Risiken übertragen kann, diese aber zu vergüten hat und dabei einen Teil der Kontrolle über Bau, Erhaltung und Betrieb aus der Hand gibt und auch nicht für den Auftragnehmer, der zusätzliche Risiken übernehmen muss und die Organisation des Bau- und Erhaltungs- und je nach Vertragsform auch das Betriebsmanagement durchzuführen hat. Zudem obliegt ihm gegebenenfalls auch die Kapitalbeschaffung.

ÖPP-Modelle bieten auch nicht per se eine kostengünstige Infrastrukturbereitstellung für den Staat, dies insbesondere dann nicht, wenn Firmen aufgrund Basel II und der Finanzkrise an keine zinsgünstigen Mittel mehr herankommen. Zudem kann auch die Insolvenz von Konzessions- oder Auftragnehmern eine dauerhafte gesicherte Erhaltung bedrohen. Damit letztlich die neue Verantwortung auch wahrgenommen wird, sind auch weiterhin Kontrollmechanismen erforderlich, die insbesondere eine merkliche Personaleinsparung auf Seiten des Staates kaum zulassen.

Auch die Übertragung von Aufgaben auf Private erfordert ein umfassendes Management der Anlagegüter des Staates. Dafür ist neben einer vollständigen Erhebung des Straßenzustandes eine entsprechende Bewertung erforderlich, die auch eine Prognose in die Zukunft zulässt. Da auch die finanziellen Möglichkeiten eines Staates endlich sind, ist es notwendig, die Mittel zum größtmöglichen Nutzen für die infrastrukturelle Daseinsvorsorge einzusetzen. Das kann nur mit einem ausgefeilten und umfassenden Erhaltungsmanagement geschehen. Dabei kommt es darauf an, dass nicht nur der bauliche Erfolg gesucht, sondern auch, dass dieser mit den geringsten Einschränkungen für den Straßennutzer erreicht wird. Hier überschneidet sich das Erhaltungsmanagement mit dem Baustellenmanagement und dem Verkehrsmanagement.

Neue Vertragsformen

ÖPP- Modelle

wie A-Modelle und F-Modelle im Fernstraßenbau und Funktionsbauverträge

Abschließend bleibt festzustellen, dass nur ein umfassendes Infrastrukturmanagement die Basis für eine nachhaltige Bewirtschaftung des Anlagevermögens der öffentlichen Hand bietet. Nur bei zielorientiertem Mitteleinsatz kann der Zustand der Straßeninfrastruktur erhalten oder dort wo notwendig verbessert und damit ein dauerhaft günstiger Zustand erreicht werden.

FGSV

AG 4 „Infrastrukturmanagement“

AA 1 Management der Straßenerhaltung AA 2 Funktionale Anforderungen

AA 3 Oberflächeneigenschaften

AA 4 Substanzbewertungen

AA 5 Dimensionierung

AA 6 Wirtschaftlichkeit von Bauweisen AA 7 Straßenbetriebsdienst

AA 8 Winterdienst

AA 9 Flugbetriebsflächen

Die Forschungsgesellschaft stellt sich diesen Aufgaben und treibt mit der Arbeitsgruppe „Infrastrukturmanagement“ nicht nur das Erhaltungsmanagement des übergeordneten Netzes und der Kommunen voran, sondern sorgt auch für notwendige, geeignete Messverfahren des Oberflächenzustandes und der Substanz des Bauwerks Straße. Bezüglich funktionaler Anforderungen bieten die Weiterentwicklung von Bemessungsverfahren für den Straßenoberbau und Wirtschaftlichkeitsvergleiche notwendige Grundlagen. Konsequenterweise werden zudem betriebliche Verfahrensweisen und der Winterdienst an Straßen in der Arbeitsgruppe zusammengefasst und fortentwickelt. Da der Oberflächenaufbau von Flugbetriebsflächen und ihre Erhaltung zwar grundsätzlich dieselben wesentlichen Elemente, dennoch aber erhebliche Unterschiede zur Straßenerhaltung aufweisen, wird deren Erhaltung in der Arbeitsgruppe speziell behandelt. Die Arbeitsgruppe „Infrastrukturmanagement“ der FGSV schafft damit die Grundlagen für ein umfassendes Infrastrukturmanagement der Straßen.