Kurzfassung

Der Beitrag beschreibt anhand eines konkreten Beispiels – der Mobilitätswende in Berlin-Mitte – das Optimierungspotential, das im Rahmen der tagtäglichen Arbeit der dortigen Ämter bei der Umsetzung der realen Mobilitätswende zutage tritt. Dieses Optimierungspotential betrifft drei Sphären: erstens den teilweise problematischen rechtlichen Rahmen, zweitens die unzureichende Datenlage zu den zu beplanenden Straßenräumen und zu dem dortigen Verkehr und drittens die Verwaltung oftmals vor Herausforderungen stellende Beteiligung von Bürger:innen.

Der Fachvortrag zur Veranstaltung ist im Volltext verfügbar. Das PDF enthält alle Bilder und Formeln.

1 Mobilitätswende „in echt“ – unsere Schwerpunkte in Berlin-Mitte

Berlin-Mitte ist einer der 12 Verwaltungsbezirke von Berlin. Der Bezirk liegt im Herzen der Hauptstadt und ist bereits für sich genommen mit seinen fast 400.000 Einwohnenden so groß wie andere deutsche Hauptstädte (Statista 2024, [1]). Hier pulsiert das politische Leben mit zahlreichen Bundes- und Landesinstitutionen und gleichzeitig ist Berlin-Mitte der touristische Hotspot Berlins. 

1.1 Mobilität in Berlin-Mitte

Als Stadträtin für den öffentlichen Raum im Bezirk Berlin-Mitte bin ich u.a. für das Straßen- und Grünflächenamt (SGA) und das Ordnungsamt zuständig und habe ich mir folgendes Ziel gesetzt: Ich will unsere Straßen sowohl für die Menschen, die hier wohnen und arbeiten, als auch für die Menschen, die die Hauptstadt erkunden wollen, sicherer machen. Das bedeutet vor allem, dass wir mehr Verkehrssicherheit für Menschen zu Fuß und auf dem Rad schaffen wollen. Die Pkw-Dichte ist mit etwa 182 Pkw je 1.000 Einwohnenden niedrig und der Bezirk ist sehr gut mit dem ÖPNV erschlossen. Dementsprechend werden 87 % der Wege der Einwohnenden des Bezirks mit Mitteln des Umweltverbundes zurückgelegt: das heißt zu Fuß (34 %), mit dem Rad (22 %) oder dem ÖPNV (32 %). Gleichzeitig gibt es berlinweit im Bezirksvergleich in Mitte die meisten Verkehrsunfälle, davon jährlich über 2.000 mit Personenschaden. Betroffen sind hiervon vor allem Radfahrende und Menschen zu Fuß (zu alldem Drews 2022, [2])

1.2 Handlungsspielraum des Bezirks und Maßnahmen-Portfolio

Da wir als Bezirk im Nebenstraßennetz – anders als im Hauptstraßennetz – im Wesentlichen alleine zuständig und damit voll handlungsfähig sind, konzentrieren wir uns bei unseren verkehrlichen Maßnahmen zumeist auf die Nebenstraßen. Wir richten sichere Kreuzungen in Nebenstraßen ein, indem wir das Kreuzungsdesign ohne bauliche Maßnahmen und damit sehr effizient mit Abstellanlagen für Zweirädern ausstatten und die Gehwege farblich markiert vorziehen. Dies verbessert die Sichtbeziehungen, hält die Kreuzungsbereiche von illegal parkenden Kfz frei, vereinfacht das Überqueren der Straße und „befreit“ die Gehwege von herumliegenden E-Scootern etc. 

Des Weiteren sorgen wir für Verkehrsberuhigung in Wohnvierteln durch die Einrichtung sogenannter Kiezblocks, die den Kfz-Durchgangsverkehr aus den Nebenstraßen heraushalten wollen. Wir richten Fahrradstraßen in Nebenstraßen ein (ergänzt durch Modalfilter und gegenläufige Einbahnstraßen, um den Kfz-Durchgangsverkehr effektiv zu unterbinden) und haben in Zusammenarbeit mit der Senatsverwaltung geschützte Radstreifen an Hauptstraßen errichtet. Um die Schulwegsicherheit zu erhöhen, planen wir Schulzonen, das heißt autofreie Bereiche direkt vor Schulen (zu alldem SGA Berlin-Mitte 2024, [3]).

Um den Modal Split zugunsten des Umweltverbundes zu verändern, haben wir das Instrument der Parkraumbewirtschaftung im Bezirk sukzessive ausgedehnt. Seit 2023 besteht (bis auf wenige Ausnahmen) im gesamten Bezirk eine flächendeckende Parkraumbewirtschaftung (Ordnungsamt Berlin-Mitte 2024, [4]).

Die größten Herausforderungen, die uns bei all diesen Maßnahmen begegnen und bei denen ich Optimierungspotential erkenne, sollen im Folgenden erläutert werden. Zunächst handeln wir in einem Rechtsrahmen, der eine Förderung des Umweltverbundes vielfach erschwert (2.). Des Weiteren verfügen wir oftmals über nur unzureichende Datenlagen (3.). Und schließlich ist die Bürger:innenbeteiligung ein ebenso wichtiges wie leider auch kompliziertes Unterfangen (4.). 

2 Erforderliche Optimierungen in rechtlicher Hinsicht

Aus verfassungsrechtlicher Sicht könnte alles so einfach sein: Aus Artikel 2 Abs. 2 S. 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG) folgt die staatliche Pflicht, Leben und körperliche Unversehrtheit aller Menschen – auch im Straßenverkehr – zu schützen. Art. 20a GG verpflichtet den Staat zum Klimaschutz (Bundesverfassungsgericht 2021, [5]). Man könnte also meinen, dass aus dem Grundgesetz selbst eine Fokussierung auf den Schutz der schwächsten Verkehrsteilnehmenden, die Verpflichtung zur „Vision Zero“ – also der vollkommenden Vermeidung von Toten und Schwerverletzten im Straßenverkehr – sowie der Vorrang des klimafreundlichen Umweltverbundes folgt. Diese verfassungsrechtliche Auffassung lässt sich auch gut vertreten. 

Indes sprechen die einfachen Gesetze, die das Themengebiet Mobilität und Verkehr derzeit in Deutschland gliedern, oftmals leider eine andere Sprache. Zwar gibt es positive Ausnahmen: So stellt das erstmals 2018 in Kraft getretene und seitdem mehrfach fortentwickelte Berliner Mobilitätsgesetz den Umweltverbund und die „Vision Zero“ ins Zentrum. Oftmals stellt jedoch die einfachgesetzliche Rechtslage des bundesweit geltenden Straßenverkehrsgesetzes (StVG) mitsamt der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) die Verkehrsverwaltungen vor große Herausforderungen.

2.1 Erstes Problem: Das Überwiegen der „Leichtigkeit“ vor der „Sicherheit“ des Verkehrs

StVG und StVO verfolgen in ihrer derzeit geltenden Fassung das primäre Ziel, Gefahren für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf öffentlichen Straßen abzuwehren (vgl. § 6 StVG). Bei reiner Wortlautauslegung müsste man zu dem Schluss kommen, dass beide Güter – Sicherheit und Leichtigkeit – gleichrangig anzusehen seien bzw. dass der Sicherheit als erstgenanntem Rechtsgut sogar ein höheres Gewicht zukäme als der Leichtigkeit.

In den konkreten Ausformulierungen der StVO-Einzeltatbestände hingegen verkehrt sich diese Auslegung in ihr Gegenteil: Nach § 45 Abs. 9 StVO i.V.m. § 39 Abs. 1 StVO sind Verkehrsregelungen nämlich nur dort zulässig, wo es aufgrund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist“ Und gem. § 45 Abs. 9 S. 3 StVO dürfen insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung von Rechtsgütern erheblich übersteigt. 

Dieses Erfordernis einer sogenannten „qualifizierten Gefahrenlage“ bedeutet: Die StVO geht in ihrer Eigenlogik davon aus, dass dem Straßenverkehr ein nicht unerhebliches Maß an Gefährdungen ganz selbstverständlich inhärent sei. Diese Gefährdungen sucht sie nicht abzumildern – im Gegenteil, sie verbietet derartige Abmilderungsversuche grundsätzlich. Nur dort, wo mehr Menschen zu Schaden kommen als im Durchschnitt, erlaubt die StVO in engem Rahmen Maßnahmen zulasten der Leichtigkeit des Verkehrs. Zynisch gesprochen: Jedes Tempolimit, jeder Fußgängerüberweg, kann im Grundsatz erst dann rechtssicher angeordnet werden, wenn bereits Blut geflossen ist. Eine vorbeugende Verkehrspolitik wird so erschwert (zu alldem Klinski 2020, [6], Fellenberg/Gausing 2021, [7], Dölling/Neumann 2023, [8]). 

2.2 Zweites Problem: Anachronistischer Modus der Parkraumbewirtschaftung-Kontrollen

Bei der Parkraumbewirtschaftung stellt sich die Rechtslage ähnlich unbefriedigend dar. Es dürfte unbestritten sein, dass die Parkraumbewirtschaftung als solche ein gutes Instrument ist, um den Modal Split zugunsten des Umweltverbundes zu beeinflussen. Die Art und Weise, wie die Parkraumbewirtschaftung in Deutschland im Jahr 2024 noch umgesetzt wird, kann indes nur als anachronistisch bezeichnet werden. Während überall im europäischen Ausland – z. B. in Frankreich, Großbritannien, den Niederlanden und Polen – mittels Scan-Fahrzeugen ein hocheffizientes Parkraummanagement stattfindet, muss in Deutschland für jede Kontrolle noch eine Ordnungsamtsdienstkraft auf der Straße einmal ganz um ein Auto herumgehen, um nach einem etwaig ausgelegten Parkschein zu suchen und danach gegebenenfalls ein Knöllchen schreiben zu können. Dieses Vorgehen ist im Hinblick auf die Kontrolldichte und den Ressourceneinsatz dysfunktional.

Deshalb arbeitet der Bezirk Berlin-Mitte gemeinsam mit der Landesebene und einem weiteren Bezirk schon seit geraumer Zeit an einer ScanCar-Lösung, die starke Effizienzgewinne für das Instrument der Parkraumbewirtschaftung verspricht. Was der Optimierung leider trotz aller technischer Finessen, die mittlerweile in diesem Gebiet existieren, entgegensteht: das geltende Recht. Zum einen fehlt es in § 13 StVO an der Möglichkeit für Kommunen, auf rein digitale Tickets umzustellen (die unter Angabe des Kfz-Kennzeichens natürlich auch weiterhin an Parkscheinautomaten erstanden werden könnten). Denn § 13 Abs. 3 S. 1 StVO ermöglicht zwar den Rückgriff auf elektronische Einrichtungen – wie das mittlerweile in Berlin-Mitte sehr beliebte Handy-Parken –, lässt es aber nicht als ausschließliche Variante zu. Zum anderen fehlt es an einer expliziten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für die Kennzeichenerfassung, die wohl jeweils auf Landesebene zu treffen sein dürfte (siehe näher Ringwald/Wernicke 2021, [9]).

2.3 Vorschläge für rechtliche Optimierungen

Es gibt mehrere Wege, um den geschilderten Problemen zu begegnen und die rechtliche Ausgangslage zu optimieren: zum einen de lege ferenda, also durch Änderungen des Rechtsrahmens (a), zum anderen de lege lata durch alternative Lösungswege im Rahmen des derzeit geltenden Rechts (b).

a) Optimierungen de lege ferenda: Zuvorderst ist eine Reform von StVG und StVO zu nennen. Dieser naheliegende Optimierungsansatz war bereits im Koalitionsvertrag auf Bundesebene seit 2021 enthalten (SPD/Grüne/FDP 2021, [10]). Im vergangenen Jahr hatte sich das Bundeskabinett endlich auf Reformentwürfe für beide Normen geeinigt, die – wenn auch ohne als großer Wurf bezeichnet werden zu können – zumindest partielle Verbesserungen gebracht hätten. Zwar enthielten die Entwürfe unter Verweis auf die datenschutzrechtlichen Folgeproblematiken keinerlei Regelungen zur digitalen Parkraumbewirtschaftung. Zumindest sollten aber nunmehr in der StVO die Ziele des Klima- und Umweltschutzes, der Gesundheit und der städtebaulichen Entwicklung stärkere Berücksichtigung finden können (Dölling/Neumann 2023, [11]). Auch diese überschaubare Reform wurde jedoch nach anfänglich signalisierter Zustimmung der Länder vom Bundesrat –aus wohl eher machtpolitischen als inhaltlichen Gründen – gestoppt, und das Bundesministerium für Verkehr und Digitalisierung hat es bislang unterlassen, den Vermittlungsausschuss anzurufen und das Verfahren so weiter voranzutreiben. Ob sich hier im Rahmen dieser Wahlperiode doch noch etwas bewegt, bleibt also abzuwarten. Nichtsdestotrotz stellt eine Reform des Straßenverkehrsrechts den klarsten und effektivsten Weg der Optimierung dar und sollte unbedingt weiterverfolgt werden.

b) Optimierungen de lege lata: Ein Optimierungsansatz im Rahmen des derzeit geltenden Rechts besteht darin, in der Praxis häufiger die Instrumente des Straßenrechts zu nutzen. Denn die Straßengesetze der Länder ermöglichen die Umwidmungen von Straßenabschnitten in autofreie Bereiche aus überwiegenden Gründen des öffentlichen Wohls. Dazu gehören Aspekte wie eine gewünschte Verkehrsberuhigung, Verbesserung der Aufenthaltsqualität, Förderung des geschäftlichen und kulturellen Lebens und der Klimaschutz. Damit sind die Voraussetzungen der straßenrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen viel weiter gefasst als das oftmals auf die „qualifizierte Gefahrenlage“ fokussierte Straßenverkehrsrecht (Neumann 2020,[12]). Auch von den Verwaltungsgerichten werden diese Lösungen oftmals bestätigt. So zum Beispiel bei den Fußgängerzonen, die gerade in den 1980er Jahren deutschlandweit in vielen Städten eingerichtet wurden. Jüngst konnten wir aber auch die erste permanente Schulzone Berlins bei uns in Mitte rechtssicher einrichten: Ein Antrag gegen die Umwidmung des Straßenabschnitts wurde verwaltungsgerichtlich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren abgelehnt – ein wichtiger juristischer Erfolg für unseren Bezirk und für das Thema Schulwegsicherheit (Verwaltungsgericht Berlin 2024, [13]). Insgesamt kann daher dazu geraten werden, das oftmals vernachlässigte Instrument der Umwidmung öfter in Betracht zu ziehen, um verkehrssichere Bereiche mit mehr Aufenthaltsqualität im öffentlichen Raum zu schaffen.

Ein weiterer Optimierungsansatz, ebenfalls de lege lata, besteht darin, die Regelungsspielräume der StVO stärker zu nutzen sowie die Regelungen der StVO teilweise anders auszulegen als dies in der Vergangenheit von der herrschenden Rechtsprechung getan worden ist. Ein Regelungsspielraum, den die StVO derzeit bereits unstrittig enthält, sind Umnutzungen von Fahrbahnrändern: Da Beschränkungen des ruhenden Verkehrs nach § 45 Abs. 9 S. 3 StVO weniger Begründungserfordernissen unterliegen als die Beschränkungen des Fließverkehrs, können bislang vorrangig als Kfz-Parkstände genutzte Fahrbahnränder unproblematisch mit Fahrradabstellanlagen ausgestattet (und damit nur noch von bestimmten Fahrzeugen genutzt) werden. Das nutzen wir in Berlin-Mitte für unsere oben beschriebene Kreuzungssicherung. Gleiches gilt für den Ausbau der Fahrradinfrastruktur, bei dem gem. § 45 Abs. 9 S. 4 Nr. 1, 2, 3 und 8 StVO das Erfordernis einer „qualifizierten Gefahrenlage“ entfällt – wovon wir in Berlin-Mitte regen Gebrauch bei der Einrichtung von Fahrradstraßen und geschützten Radstreifen machen.

Im Hinblick auf eine Neuauslegung der StVO könnte man überlegen, die „Leichtigkeit“ des Verkehrs, die wegen der Hindernissensibilität des Kfz-Verkehrs bislang quasi exklusiv auf diesen bezogen wurde, auch auf den Rad- und den Fußverkehr zu übertragen. Damit könnten erstmals die Bedürfnisse aller Verkehrsteilnehmenden (im Sinne einer Privilegienfeindlichkeit des Straßenverkehrsrechts) gleichberechtigt berücksichtigt und abgewogen werden. So wäre beispielsweise auch ein Fußgängerüberweg aus Gründen der Leichtigkeit des Fußverkehrs einfacher einzurichten, als dies traditionell mit primärem Fokus auf den durch den „Zebrastreifen“ ausgebremsten Kfz-Verkehr geht. Auch die Norm des § 45 Abs. 1b S. 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO bietet Potential. Danach treffen die Straßenverkehrsbehörden die notwendigen Anordnungen zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Wenn eine Gemeinde ein hinreichend konkretes und gut abgewogenes Verkehrskonzept vorlegt, spricht sowohl die Normsetzungsgeschichte als auch die Regelungssystematik des § 45 StVO selbst dafür, dass die StVO hier auf das zusätzliche Erfordernis der Darlegung von Gefahrenlagen verzichtet (vgl. BBSR 2023, [14], und Klinski 2020, [15]). Der Bezirk Berlin-Mitte nutzt diese Ermächtigungsgrundlage oftmals im Rahmen der Errichtung von Kiezblocks.

Es ist den Kommunen also anzuraten, die Spielräume der StVO zu nutzen und hier auch einmal neue Auslegungen zu wagen. Vieles im Rahmen der StVO ist gerichtlich noch nicht abschließend geklärt und es ist sicherlich niemandem geholfen, wenn die Kommunen aus falsch verstandener Angst vor etwaigen Rechtsrisiken in reine Passivität verfallen. 

3 Erforderliche Optimierungen bezüglich der Datenlage

Um die bestinformierten Planungsentscheidungen treffen zu können und Maßnahmen im hier skizzierten rechtlichen Rahmen so gut wie möglich abzusichern, sind wir angewiesen auf Zahlen, Daten und Fakten zu den zu beplanenden Straßenräumen und dem dortigen Verkehr. Wie alle Verkehrsbehörden verfügen wir aber leider oftmals nur über eine unzureichende Datenlage.

3.1 Unzureichende Datenlage zum fließenden Verkehr aller Mobilitätsarten und seiner Auswirkungen

Die unzureichende Datenlage betrifft zunächst den fließenden Verkehr aller Mobilitätsarten und seiner Auswirkungen. Verkehrsflüsse werden häufig nicht automatisch gemessen, da es im Land Berlin nur wenige offizielle Messstellen gibt, und diese auch nur an Hauptstraßen (Senatsverwaltung 2021, [16]; hinzu kommen technische Ungenauigkeiten insbesondere bei der Messung von Fußverkehr). Gleichzeitig sind die (beispielsweise nach den Vorgaben der FGSV 2012, [17], oftmals vorgesehenen) händischen Verkehrszählungen an Kreuzungen zum einen aufgrund des damit verbundenen Personalaufwandes ressourcenintensiv und bilden zum anderen die Multimodalität moderner Mobilität (neben dem Kfz-Verkehr: Rad- und Fußverkehr, Elektrokleinstfahrzeuge, Lastenräder usw.) nur selten ab. Ein ähnliches Datendefizit betrifft die Geschwindigkeiten, mit denen die einzelnen Verkehrsträger unterwegs sind und über die wir ebenfalls wenig Kenntnisse besitzen. Die Polizei Berlin teilt ihre erhobenen Daten aus Datenschutzgründen nur in Einzelfällen mit. Auf Daten von Navigationssystemen und Anbietern von Geodaten greifen wir sowohl aus Kostengründen als auch deshalb nicht zurück, weil wir diese Daten bislang nicht gut verarbeiten können. Punktuell nutzen wir die Daten von Telraam-Geräten: Engagierte Privatpersonen platzieren diese in ihren Wohnungen und stellen uns die Datensätze zur Verfügung (Telraam 2024, [18]). Dieser noch in den Kinderschuhen steckende Ansatz verweist auf die größere Frage, wie die Verwaltung valide auf Berichte oder Datenerfassungen durch die Zivilgesellschaft – als „Citizen Science“ – zurückgreifen kann (z.B. Verwertung von Verkehrszählungen durch Kiezblock-Initiativen unter Beachtung der Vorgaben der EVE; vgl. hierzu das Tool von Changing Cities 2024, [19]). Optimierungen in dem gesamten Bereich der Verkehrserfassung wären insbesondere für die Planung von Kiezblocks, aber natürlich auch für die Planung von Radinfrastruktur und gesicherten Kreuzungen hilfreich.

Neben den Verkehrsflüssen sind für uns wie für alle Verkehrsbehörden Unfall-Daten essenziell. In diesem Zusammenhang können wir aber bislang lediglich auf die offiziell erfassten Unfälle zurückgreifen (z.B. niedergelegt im Unfallatlas, Statistische Ämter des Bundes und der Länder 2024, [20]). Zwei Bereiche, für die wir nicht einmal Näherungswerte haben, sind zum einen die ohne Beteiligung der Polizei regulierten und damit nicht polizeilich erfassten Unfälle und zum anderen die für das subjektive Sicherheitsempfinden der Bevölkerung so essentiellen Beinahe-Unfälle. Letztere werden uns nur anekdotisch berichtet. Ein valider methodischer Ansatz, um auch Beinahe-Unfälle valide für einzelne Orte nachweisen bzw. simulieren zu können, wäre für die Identifikation von Gefahrenstellen und für eine rechtssichere Argumentation für gegensteuernde Maßnahmen – wie beispielsweise der Aufstellung von Modalfiltern in Kiezblocks und Fahrradstraßen – extrem hilfreich (erste Ansätze hierzu finden sich u.a. bei CapeRevisio 2023, [21], und Simra-Projekt 2024, [22]). 

3.2 Unzureichende Datenlage bzgl. der Eigenschaften des Straßenraums

Auch bzgl. der statischen Eigenschaften des Straßenraums fehlen uns erstaunlich viele Daten. Eine umfassende Datengrundlage zur Höhe der Bordsteine würde uns beispielsweise helfen zu identifizieren, an welchen Borden wir im Rahmen unserer Kreuzungssicherungen barrierefreie Bordsteinabsenkungen einplanen müssen. Lediglich auf Open Street Map finden sich hierzu punktuell Daten, nicht aber in den offiziellen Berliner GIS-Kartensystemen. Auch die Parkraumerfassung ist bislang mangelhaft. Für Parkraumbewirtschaftungsgutachten wurde die Anzahl von Parkplätzen im öffentlichen Raum bislang lediglich geschätzt. Im letzten Jahr konnten erstmals durch ScanCars wertvolle GIS-basierte Daten für Berlin-Mitte erhoben werden (Verkehrsinformationszentrale Berlin 2024, [23]). Auch diese weisen aber noch Lücken und Fehler auf (wie beispielsweise fehlende Parkstände oder nicht kartierte Taxistände). Schließlich fehlen – trotz eines einheitlichen in Berlin genutzten Leitungsauskunftsportals – Daten zu den im Straßenland verlegten Leitungen, was bei sämtlichen Baumaßnahmen zeitaufwändige Abfragen bei den Leitungsträgern erforderlich macht. Auch hier würden Optimierungen der Datenlage unsere Arbeit erleichtern und verbessern.

4 Erforderliche Optimierungen bezüglich der Beteiligung

Alle Maßnahmen im öffentlichen Straßenraum rufen naturgemäß starke Reaktionen in der Bevölkerung hervor, ist doch der öffentliche Raum der Lebensraum eines:r jeden Einzelnen. Oft wird daher – zu Recht – der Ruf nach Beteiligung der Bevölkerung bei Maßnahmen laut. Hierbei ergeben sich allerdings einige Probleme:

4.1 Unklarheit über die Ziele von Beteiligung

Darüber, was Beteiligung eigentlich leisten soll, bestehen sehr unterschiedliche Vorstellungen. Das oftmals vorherrschende Bild in der Bevölkerung von einer Quasi-Abstimmung der Sich-Beteiligenden über einzelne Maßnahmen konfligiert häufig mit den Zielen, die wir als Verwaltung mit der Beteiligung verfolgen: Nach den Beteiligungsleitlinien des Bezirks Berlin-Mitte (Bezirksamt Berlin-Mitte 2017, [24]) dient eine Beteiligung auf der niedrigsten Stufe lediglich der Information der Betroffenen, erfüllt auf der nächsten Stufe eine Hinweis- und Konsultationsfunktion und erlaubt nur auf der höchsten Stufe tatsächlich eine (begrenzte) Mitbestimmung. Die Begrenzung liegt darin, dass in der Beteiligung im Regelfall lediglich das „Wie“ der Maßnahme beeinflusst werden kann, über das „Ob“ entscheidet im Grundsatz das – demokratisch legitimierte – Bezirksamt. Mit der Bedeutung und Singularität einer Maßnahme steigen die Anforderungen an die jeweils zu wählende Beteiligungsstufe. Einige Beispiele: Bei einem Komplettumbau einer Straße würden wir die höchste Stufe der Beteiligung wählen, bei Kiezblock-Maßnahmen, insbesondere wenn diese bereits graswurzelmäßig von einer lokalen Initiative initiiert worden sind, würden wir die mittlere Stufe der Beteiligung als ausreichend erachten, und bei der Einrichtung einer das Radnetz Berlin umsetzenden Fahrradstraße stünde die Information der Anwohnenden im Vordergrund (gerne gepaart mit der Möglichkeit, Hinweise zu geben). Dass wir nicht in jedem Fall die höchste Beteiligungsform wählen – weil dies weder zweckmäßig noch ressourcenmäßig leistbar wäre –, führt in einigen Fällen zu Enttäuschung angesichts der teilweise (zu) hohen und letztlich unklaren Erwartungen an Beteiligung. Manchmal scheint deren lautstarke Äußerung aber auch schlicht darauf abzuzielen, doch noch die eigene Meinung durchzusetzen.

4.2 Wie erreicht man „alle“?

Wir wollen möglichst alle von einer Maßnahme betroffenen Menschen mit unserer Beteiligung erreichen. Wie aber bewerkstelligt man das? Wir arbeiten beispielsweise mit klassischen Pressemitteilungen, um über Maßnahmen zu informieren und zu Veranstaltungen einzuladen. Nachteil: Nicht jede und jeder liest Zeitung. Also versuchen wir es parallel über Social Media. Damit erreichen wir zwar die vielen interessierten Bürger:innen, die unseren Accounts folgen, nicht jedoch diejenigen, die nicht auf Social Media unterwegs sind und natürlich bei weitem nicht alle in Mitte lebenden und/oder arbeitenden Menschen. Also nutzen wir auch Postwurfsendungen (Nachteil: kein Einwurf in Briefkästen mit Werbe-Einwurf-Verbot), Zettel an Hauseingängen (Nachteil: werden öfter abgerissen) und Infoschilder samt QR-Code vor Ort (Nachteil: auch diese werden oftmals übersehen). Wir laden zu Veranstaltungen ein, vorzugsweise draußen vor Ort, um die Schwelle zur Teilnahme möglichst gering zu halten. Aber auch dort treffen wir meist die altbekannten Gesichter einiger bemerkenswert engagierter Personen aus dem Bezirk an und nicht unbedingt den Querschnitt der Bevölkerung. 

4.3 Das Beteiligungs-Paradoxon

Auch wenn wir uns also bemühen, auf möglichst vielen Kanälen „alle“ zu erreichen, müssen wir feststellen, dass das Interesse eines Großteils der Bevölkerung an einzelnen Maßnahmen oftmals erst dann geweckt ist, wenn schon „die Bagger rollen“ – das heißt zu einem Zeitpunkt, an dem ohnehin nur noch eine (von vielen als zu spät empfundene) Information über die Maßnahme möglich ist. Zu dem Zeitpunkt jedoch, in dem noch die Möglichkeiten für Konsultation oder Mitbestimmung vorhanden wären, ist das Interesse relativ niedrig: nämlich zur Anfangsphase eines Vorhabens. Dieses als Beteiligungs-Paradoxon in der Literatur beschriebene Phänomen des steigenden Interesses an Maßnahmen bei gleichzeitig abnehmender Einflussnahmemöglichkeit im zeitlichen Verlauf (Hirschner 2017, [25]) beobachten wir geradezu mustergültig bei so gut wie allen unseren Vorhaben. Ob hier beispielsweise eine noch offensivere Visualisierung von Projekten im öffentlichen Raum bereits in der Anfangsphase eine Möglichkeit wäre, um dieses Paradoxon aufzulösen?

Hinweise zu geben). Dass wir nicht in jedem Fall die höchste Beteiligungsform wählen – weil dies weder zweckmäßig noch ressourcenmäßig leistbar wäre –, führt in einigen Fällen zu Enttäuschung angesichts der teilweise (zu) hohen und letztlich unklaren Erwartungen an Beteiligung. Manchmal scheint deren lautstarke Äußerung aber auch schlicht darauf abzuzielen, doch noch die eigene Meinung durchzusetzen.

4.2 Wie erreicht man „alle“?

Wir wollen möglichst alle von einer Maßnahme betroffenen Menschen mit unserer Beteiligung erreichen. Wie aber bewerkstelligt man das? Wir arbeiten beispielsweise mit klassischen Pressemitteilungen, um über Maßnahmen zu informieren und zu Veranstaltungen einzuladen. Nachteil: Nicht jede und jeder liest Zeitung. Also versuchen wir es parallel über Social Media. Damit erreichen wir zwar die vielen interessierten Bürger:innen, die unseren Accounts folgen, nicht jedoch diejenigen, die nicht auf Social Media unterwegs sind und natürlich bei weitem nicht alle in Mitte lebenden und/oder arbeitenden Menschen. Also nutzen wir auch Postwurfsendungen (Nachteil: kein Einwurf in Briefkästen mit Werbe-Einwurf-Verbot), Zettel an Hauseingängen (Nachteil: werden öfter abgerissen) und Infoschilder samt QR-Code vor Ort (Nachteil: auch diese werden oftmals übersehen). Wir laden zu Veranstaltungen ein, vorzugsweise draußen vor Ort, um die Schwelle zur Teilnahme möglichst gering zu halten. Aber auch dort treffen wir meist die altbekannten Gesichter einiger bemerkenswert engagierter Personen aus dem Bezirk an und nicht unbedingt den Querschnitt der Bevölkerung. 

4.3 Das Beteiligungs-Paradoxon

Auch wenn wir uns also bemühen, auf möglichst vielen Kanälen „alle“ zu erreichen, müssen wir feststellen, dass das Interesse eines Großteils der Bevölkerung an einzelnen Maßnahmen oftmals erst dann geweckt ist, wenn schon „die Bagger rollen“ – das heißt zu einem Zeitpunkt, an dem ohnehin nur noch eine (von vielen als zu spät empfundene) Information über die Maßnahme möglich ist. Zu dem Zeitpunkt jedoch, in dem noch die Möglichkeiten für Konsultation oder Mitbestimmung vorhanden wären, ist das Interesse relativ niedrig: nämlich zur Anfangsphase eines Vorhabens. Dieses als Beteiligungs-Paradoxon in der Literatur beschriebene Phänomen des steigenden Interesses an Maßnahmen bei gleichzeitig abnehmender Einflussnahmemöglichkeit im zeitlichen Verlauf (Hirschner 2017, [25]) beobachten wir geradezu mustergültig bei so gut wie allen unseren Vorhaben. Ob hier beispielsweise eine noch offensivere Visualisierung von Projekten im öffentlichen Raum bereits in der Anfangsphase eine Möglichkeit wäre, um dieses Paradoxon aufzulösen? 5. Fazit: Hohes Optimierungspotential in allen drei Bereichen

Die hier skizzierten Problemlagen verweisen auf ein großes Optimierungspotential in allen drei genannten Bereichen. Hinsichtlich der rechtlichen Optimierungen habe ich bereits sehr konkret mögliche Optimierungslösungen aufgezeigt. Hier sind vor allem politische Entscheidungsträger:innen auf mehreren Ebenen gefragt, diese umzusetzen. Im Bereich der Datenlage-Optimierungspotentiale sind wir auf die Verkehrswissenschaft und damit natürlich insbesondere auch auf die FGSV angewiesen. Diese könnte die genannten Defizite in den Blick nehmen und Grundlagen erarbeiten, die irgendwann von der Praxis nutzbar sein könnten. Und hinsichtlich der Beteiligung sehe ich ebenfalls gute Möglichkeiten, sich wissenschaftlich unterstützen zu lassen, um neue Formate auszuprobieren und evaluieren zu lassen (so wie wir dies in Berlin-Mitte derzeit in einem gemeinsamen, vom BMUV geförderten Projekt mit dem Forschungsinstitut für Nachhaltigkeit am Helmholtz-Zentrum Potsdam tun; s. ebenda 2024 [26]).

In diesem Sinne hoffe ich, dass dieser Beitrag einen Anstoß für die ein oder andere Forschungsarbeit geben kann, die bestenfalls ihren Weg auch zu uns findet – in die Welt der realen Mobilitätswende.

6 Literatur

[1]   Statista (2024). Abrufbar unter https://de.statista.com.

[2]   F. Drews (2022). Flächengerechtigkeit und die Verteilung des öffentlichen Straßenraums in Berlin. Eine Untersuchung am Beispiel des Bezirks Berlin-Mitte. IVP-Discussion Paper.

[3]   SGA Berlin-Mitte (2024). Abrufbar unter https://www.berlin.de/ba-mitte/politik-und-verwaltung/aemter/strassen-und-gruenflaechenamt/planung-entwurf-neubau/.

[4]   Ordnungsamt Berlin-Mitte (2024). Abrufbar unter https://www.berlin.de/ba-mitte/politik-und-verwaltung/aemter/ordnungsamt/parkraumbewirtschaftung/.

[5]   Bundesverfassungsgericht (2021). Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18 –.

[6]   Klinski (2020). Modernisierung des Straßen- und Straßenverkehrsrechts: Reformbedarf und Reformansätze für ein zukunftsfähiges Recht der Straßennutzung, ZUR 2020, S. 394-401.

[7]   Fellenberg/Gausing (2021). Verkehrsversuche als Instrument der Verkehrswende? Zu den rechtlichen Anforderungen an verkehrliche Erprobungsmaßnahmen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 Hs. 2 StVO, NZV 2021, S. 551-556.

[8]   B. Dölling, A. Neumann (2023). StVO-Novelle – wohin geht die Reise? NJOZ 2023, S. 1280-1286.

[9]   R. Ringwald, T. Wernicke (2021). Rechtliche Vorgaben einer Parkraumkontrolle im öffentlichen Raum mittels Scan-Fahrzeugen. Gutachten 03.05.2021. Agora Verkehrswende.

[10] SPD/Grüne/FDP (2021). Mehr Fortschritt wagen. Koalitionsvertrag 2021-2025.

[11] Vgl. oben [8].

[12] A. Neumann (2020). Rechtliche Hürden für die Verkehrswende: Der Umweg übers Straßenrecht. Legal Tribune Online (LTO) vom 30.12.2020.

[13] Verwaltungsgericht Berlin (2024). Beschluss vom 10. Januar 2024 – VG 1 L 408/23 –.

[14] BBSR (2023). Rechtliche Bausteine für eine strategische Neuausrichtung der Mobilitätswende in Kommunen. ExWoSt-Informationen 55/1 – 10/2023.

[15] Klinski (2023). Verfassungsrechtliche und grundsätzliche Aspekte einer Reform des Straßenverkehrsrechts. Texte 66/2023. UBA.

[16] Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz (2021). Straßenverkehrszählung Berlin, Teil A: Ergebnisbericht – Verkehrsmengenkarte DTVw Kfz / Lkw 2019. Stand: 30.4.2021.

[17] FGSV (2012). Empfehlungen für Verkehrserhebungen (EVE 12).

[18] Telraam (2024). Abrufbar unter https://telraam.net/en/candidates/berlin-zaehlt-mobilitaet/berlin-zaehlt-mobilitaet.

[19] Changing Cities e.V. (2024). Werkzeuge/Tools: Kordonzählung. Abrufbar unter https://tools.changing-cities.org.

[20] Statistische Ämter des Bundes und der Länder (2024). Abrufbar unter https://unfallatlas.statistikportal.de/.

[21] CapeRevisio (2023). Radfahrer und Fußgänger auf gemeinsamen realen und virtuellen Flächen. Optimierungsstrategien für Führungsformen und Knotenpunkte durch Erfassung des gegenwärtigen Zustandes und Simulation von Variationen im Living Lab. NRVP-Forschungsprojekt. Abrufbar unter https://caperevisio.hlrs.de.

[22] SimRa-Projekt (2024). Sicherheit im Radverkehr. Ein Projekt der Technischen Universität Berlin und des Einstein Center Digital Future. Abrufbar unter https://simra-project.github.io/map.html?region=berlin.

[23] Verkehrsinformationszentrale Berlin (2024). Abrufbar unter https://viz.berlin.de/verkehr-in-berlin/parken/parkraumkartierung/.

[24] Bezirksamt Berlin-Mitte (2017). Leitlinien für Bürgerbeteiligung im Bezirk Mitte von Berlin.

[25] R. Hirschner (2017). Beteiligungsparadoxon in Planungs- und Entscheidungsverfahren. vhw FWS 6, S. 323-326

[26] Forschungsinstitut für Nachhaltigkeit am Helmholtz-Zentrum Potsdam (2024). Abrufbar unter https://www.rifs-potsdam.de/de/forschung/kiezblocks-als-modulare-sektorenuebergreifende-anpassungsstrategie-den-klimawandel.