Die öffentlichen Straßenbaulastträger sind gesetzlich verpflichtet im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit dauerhaft die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sicherzustellen. Neben dem Neu-, Um- und Ausbau von Straßen leistet die Straßenerhaltung einen wesentlichen Beitrag zur nachhaltigen Bereitstellung der öffentlichen Verkehrsflächen und anlagen. Um diese Aufgabe generationengerecht zu gewährleisten, ist eine ausreichende Finanzausstattung erforderlich.

Im „Merkblatt über den Finanzbedarf der Straßenerhaltung in den Gemeinden“ ist erstmals versucht worden, eine Antwort auf diese Frage zu geben. Im Rahmen der Fortschreibung des Merkblattes sind Lebenszyklusbetrachtungen mit dem Ziel der Funktions- und Werterhaltung der Straßen neu hinzugekommen. Der Lebenszyklus ist definiert als Zeitraum zwischen der erstmaligen Herstellung und der Wiederherstellung bzw. der grundhaften Erneuerung des Bauwerks Straße.

Eine präzise Abschätzung des Finanzbedarfs für die kommunale Straßenerhaltung über den Lebenszyklus ist trotz zu Hilfenahme von Pavement Management Programmen immer noch mit einem erheblichen Aufwand verbunden, da diese stark auf die technische Sicht fokussiert sind und zudem bislang nur valide Ergebnisse für Fahrbahnen in Asphalt- oder Betonbauweise für Außerortsstraßen liefern. Diese Flächen stellen aber nur einen Teil der zu unterhaltenden öffentlichen Verkehrsflächen dar. Je genauer eine Berechnung sein soll, umso größer ist die hierfür erforderliche Datenmenge. Diese erstmalig zu beschaffen und dauerhaft auf dem erforderlichen Niveau zu erhalten, bedeutet einen nicht zu unterschätzenden Aufwand, der in Zeiten von Personal- und Finanzknappheit in vielen Fällen nicht zu leisten sein wird.

2 Anlass und Vorgehensweise

Das „Merkblatt über den Finanzbedarf der Straßenerhaltung in den Gemeinden“ aus der FGSV stammt aus dem Jahr 2004 und musste aus verschiedenen Gründen überarbeitet werden. Im bisherigen Merkblatt wurden Empfehlungen ausgesprochen und Finanzwerte dargestellt, deren Basis mittlerweile 20 Jahre alt ist. So haben sich die Baupreise seitdem deutlich verändert. Darüber hinaus beträgt der Mehrwertsteuersatz seit 2007 nicht mehr 16 %, sondern 19 %. Außerdem ist in der Zwischenzeit das kommunale Finanzwesen in vielen Bundesländern von der Kameralistik auf die doppelte Buchführung in Konten (Doppik) umgestellt worden. Durch diese Umstellung ist erstmals der „wahre“ Wert der kommunalen Infrastruktur ermittelt worden sowie eine nachhaltige Haushaltsbewirtschaftung mehr und mehr in den Vordergrund getreten. Neben der rein technischen Sicht sind kaufmännische Aspekte sowie Lebenszykluskostenbetrachtungen zusätzlich in das kommunale Erhaltungsmanagement eingeflossen.

Deshalb sind die Aussagen und Empfehlungen sowie die verwendeten Kostensätze im aktuellen Merkblatt fachlich geprüft, ggf. angepasst bzw. ergänzt worden. Im Rahmen von Hochschularbeiten und durch Umfragen erzielte Untersuchungsergebnisse der letzten Jahre wurden hierbei einbezogen.

Ein weiterer wesentlicher Grund für die Überarbeitung ist, dass eine Anwendung des gültigen Merkblattes nur in Kommunen mit mehr als 50.000 Einwohnern empfohlen wurde. Das neue Merkblatt enthält keine solche Beschränkung und ist somit von allen Kommunen anwendbar. Bei Kommunen dieser Größenordnung ist die Struktur des Straßennetzes, insbesondere der Anteil an landwirtschaftlichen Wegen und nicht qualifiziert befestigter Straßen im Vergleich zu den Großstädten sehr groß. Dies führt zu einem geringeren Finanzbedarf. Ein hoher Anteil an Straßen der Belastungsklassen Bk32 und darüber (Straßen des überregionalen Verkehrs, hochbelastete Industriestraßen und Autobahnzubringer etc.) erhöht dagegen den Erhaltungsaufwand und somit den Finanzbedarf der Kommune.

Schließlich ist das Merkblatt an die neuen bzw. aktualisierten FGSV-Regelwerke angepasst und redaktionell überarbeitet worden.

3 Wesentliche Änderungen und Randbedingungen

Während das bisherige Merkblatt in erster Linie für Ingenieure gedacht war, ist das neue Merkblatt nicht nur an Bau- und Finanzfachleute, sondern auch an Entscheidungsträger der Politik adressiert. Der Umfang des neuen Merkblattes ist im Hauptteil nicht viel größer als das Bisherige, so dass es weiterhin kompakt und schnell verständlich ist.

Das neue Merkblatt ist sowohl für Städte mit kameralistischem als auch mit doppischem Haushalt anwendbar. Ebenfalls ist es unabhängig von der Gemeindegröße sowie deren Aufbau- und Ablauforganisation entwickelt worden. Eine Anwendung des Merkblatts ist somit in allen Kommunen möglich. Im Anhang sind weitergehende Informationen zu einem ganzheitlichen Erhaltungsmanagement zu finden. So werden beispielsweise die Auswirkungen verschiedener Erhaltungsstrategien exemplarisch dargestellt.

Die Berechnung des jährlichen Finanzbedarfs über den Lebenszyklus ist im neuen Merkblatt transparenter dargestellt worden. Bei der Ermittlung des Finanzbedarfs wird sich auf das Wesentliche beschränkt. So sind zum Beispiel die Kosten für den Winterdienst kaum beeinflussbar; die Höhe der Kosten für die Straßenentwässerung bzw. Straßenreinigung hängt häufig von den örtlichen Gebühren ab und wurde somit nicht im Merkblatt zur Berechnung des Finanzbedarfs berücksichtigt.

Ein weiterer wesentlicher Baustein des neuen Merkblattes ist die Ermittlung der tatsächlichen Kosten der Straßenerhaltung unter dem Aspekt der Werterhaltung aus einer betriebswirtschaftlichen Sichtweise. Der Aspekt der Erhaltungsstrategien wurde im bestehenden Merkblatt nur kurz angerissen. Im neuen Merkblatt sind verschiedene Erhaltungsstrategien dargestellt, anhand derer die theoretischen Bedarfe für die Straßenerhaltung ermittelt werden.

Es werden Vorgehensweisen zur Ermittlung des gesamten Finanzbedarfs unter Einbeziehung aller anfallenden Kosten sowie auch für einzelne Kostensätze Mittelwerte angegeben, die einen ersten Anhaltswert geben. Diese Mittelwerte stellen einen Grundsockelbetrag für eine übliche Werterhaltung bei weitgehend intakten Verkehrsflächen dar. Bei Vorliegen eines Sanierungsstaus aufgrund einer jahrelangen Unterfinanzierung wären Aufschläge einzurechnen, die über eine technische Analyse des Zustandes beispielsweise mit den Methoden des Arbeitspapieres AP 9 / K 4.1, 2015 abgesichert werden können.

Das Merkblatt ergänzt das Technische Regelwerk der kommunalen Straßenerhaltung um Methoden zur vereinfachten Ermittlung des Finanzbedarfs. Die E EMI und die zugehörigen Arbeitspapiere AP 9/ K, 2015 behandeln bislang die technischen Aspekte der kommunalen Straßenerhaltung von der Darstellung des Ist-Zustandes, zur Bildung von Prioritätenlisten aus technischer und planerischer Sicht bis hin zu den technischen Vorgehensweisen beim Aufstellen von Finanzbedarfsprognosen. 

4 Anwendung Merkblatt

Das Merkblatt für den Finanzbedarf soll den Anwender in die Lage versetzen, den für ihn erforderlichen Finanzbedarf für die kommunale Straßenerhaltung abzuschätzen und diesen mit den ihm zur Verfügung stehenden Finanzmitteln zu vergleichen. Eine Unterschreitung des vorhandenen Budgets gegenüber dem abgeschätzten Finanzbedarf deutet auf ein Erhaltungsdefizit hin. Außerdem bietet es die Möglichkeit, die Auswirkungen unterschiedlicher Erhaltungsstrategien zu betrachten.

Bei der Ermittlung der zur Verfügung stehenden Finanzmittel bzw. entstehenden Kosten soll eine möglichst präzise Berechnung erfolgen. Bei fehlenden Angaben soll mit plausibilisierten Annahmen bzw. Schätzwerten gerechnet werden.

Die Vorgehensweise zur Anwendung des Merkblattes ist im Bild 1 dargestellt. 

Bild 1: Anwendung des Merkblattes 

5 Ermittlung der verfügbaren Finanzmittel und Abschätzung des Mehrbedarfs aus der Umfrage anhand eines Beispiels

Die Bearbeitung des Merkblattes beruht neben den o. g. Grundlagen u. a. auf den Ergebnissen einer umfangreichen Umfrage anhand einer Datenabfragetabelle. Die Datenabfrage bestand aus den Teilen Grundzahlen und Einschätzung des Mehrbedarfes, zu berücksichtigende Anlagenteile sowie Erhaltungsmaßnahmen und Stellen. Die Summe der Kosten für Erhaltungsmaßnahmen bilden die Fremdkosten. Die Eigenkosten ergeben sich durch Multiplikation der Stellen mit durchschnittlichen Personalkosten und Zuschlägen. Die verfügbaren Finanzmittel werden durch die Addition der Fremd- und Eigenkosten berechnet. Aufgrund der Angabe des abgeschätzten Mehrbedarfs für Fremdkosten und Personal wird der Finanzbedarf ermittelt.

Das Ausfüllen der Umfrage konnte in zwei Stufen erfolgen, die komplexe Variante sah detaillierte Angaben vor und bei der einfachen Variante konnten nur die Summenwerte erfasst werden. Hierdurch sollte eine höhere Rücklaufquote erreicht werden sowie ein Einblick in den jeweils vorliegenden Detaillierungsgrad der Daten. Zur Vereinfachung sowie zur Vereinheitlichung der Antworten und somit zur Verbesserung der Auswertung wurden teilweise Dropdownfelder bei der Eingabe vorgegeben.

Die Vorgehensweise wird im Folgenden anhand eines fiktiven Beispiels für eine „Musterstadt“ erläutert. 

5.1 Grundzahlen

Die Grundzahlen (Bild 2) sollen neben den Bezugsgrößen für die Kennzahlen auch einen Einblick in die vorhandene Datenlage zum Straßennetz, den Flächenverhältnissen, der Straßenkontrolle, den Vermögenswerten und Nutzungsdauern sowie dem Straßenzustand liefern. Hier überraschte im Zuge der Auswertung der Rückläufe, dass diese Daten in den Kommunen eher selten vorliegen. 

Bild 2: Grundzahlen 

Die Kontrollkilometer und Stufen (Bild 2) sollen gemäß Bundesarbeitsgemeinschaft Deutscher Kommunalversicherer angegeben werden. Wenn örtliche Abweichungen vorlagen, so soll dies möglichst konkret angegeben werden.

5.2 Einschätzung

Weiter sind zur Abschätzung des Finanzbedarfes der dauerhafte Mehrbedarf (Bild 3) für Fremdkosten und Personal abgefragt worden. Hierbei ist zu beachten, dass ggf. der langfristige (dauerhafte) Mehrbedarf zum Halten eines Netzzustandes (Substanzerhalt) angegeben werden soll und nicht der kurzfristige Mehrbedarf zur Netzverbesserung (Erhalt des Gebrauchswertes) bzw. zur Beseitigung eines Erhaltungsrückstaus. 

Bild 3: Einschätzung des Mehrbedarfes 

5.3 Anlagenteile

Das Bild 4 zeigt eine Übersicht der Anlagenteile von Straßen und wie diese bei der Beantwortung der Ermittlung des Finanzbedarfs berücksichtigt werden sollen. 

Bild 4: Anlagenteile von Straßen (vgl. Tabelle 2 E EMI 2012) 

Bild 5: Fremdkosten der Erhaltungsmaßnahmen

5.4 Erhaltungsmaßnahmen

Die Erhaltungsmaßnahmen (Bild 5) werden entsprechend der vorhandenen Regelwerke strukturiert. Neben der Höhe der Kosten ist hier gefragt, ob die jeweilige Erhaltungsmaßnahme angewendet wird und wenn ja, ob durch Eigen- oder Fremdleistung. Unter Fremdkosten sind nur die Ausgaben für Lieferungen und Leistungen zu verstehen. Eigenleistungen werden über die Abfrage-Tabelle „Stellen“ ermittelt. Die Mindestanforderung beim Ausfüllen sind die jeweiligen Gesamtwerte, eine Beantwortung der detaillierten Werte ist möglich. 

5.5 Stellen und Eigenkosten

Es sollen lediglich die Stellenanteile (Bild 6) erfasst werden, die für die Straßenerhaltung (entsprechend den Definitionen der Anlagenteile und der Erhaltungsmaßnahmen) tätig sind. Nach Möglichkeit soll die Erfassung differenziert nach den Entgelt-/Besoldungsgruppen und den Erhaltungsmaßnahmen erfolgen. Beispiel: Eine Ingenieur-Stelle ist zu 50 % für die Straßenerhaltung und 50 % für Neubau zuständig, so sind 0,5 Stellen einzugeben und aufzuteilen.

Die Stellenanteile für Leitung/Verwaltung/IT/Controlling im eigenen Amt sollen ebenfalls erfasst werden, auch hier nur die Anteile, die für die Straßenerhaltung anfallen. Beispiel: Eine Stelle Leitung ist zu 60 % für die Straßenerhaltung und 40 % für Neubau zuständig, so sind 0,6 Stellen einzugeben. Die Stellen Leitung/Verwaltung/IT/Controlling im eigenen Amt werden anschließend nach dem Verhältnis der vier Erhaltungsmaßnahmen untereinander verteilt. 

Bild 6: Stellenanteile

Im Ergebnis liegen dann die Anzahl der Stellen der Straßenerhaltung gesamt und differenziert je Erhaltungsmaßnahme vor. Hieraus lassen sich dann durch Multiplikation mit durchschnittlichen Personalkosten und Zuschlägen die Eigenkosten berechnen (Bild 7). 

Bild 7: Eigenkosten aus Stellenanteilen 

5.6 Finanzmittel und Finanzbedarf

Die zur Verfügung stehenden Finanzmittel für die Straßenerhaltung ergeben sich letztendlich aus der Addition der Fremd- und Eigenkosten. Unter Berücksichtigung der zu unterhaltenden Gesamtstraßenfläche ergibt sich in diesem Beispiel für „Musterstadt“ ein Wert von 1,07 € je m² zu unterhaltende Verkehrsfläche (Bild 8).

Aufgrund der Angabe des abgeschätzten Mehrbedarfs für Fremdkosten und Personal werden die langfristig erforderlichen Fremdkosten und Eigenkosten ermittelt. Der langfristig erforderliche Finanzbedarf zum Halten eines Netzzustandes liegt bei der „Musterstadt“ somit bei 1,27 € je m² zu unterhaltende Verkehrsfläche (Bild 8). 

Bild 8: Finanzmittel und Finanzbedarf

6 Ergebnis

Im Rahmen der Überarbeitung sind umfangreiche Umfragen sowie Vergleichsrechnungen durchgeführt worden.

Durch die präzisere Abgrenzung der im Sinne des Merkblattes zu berücksichtigenden Anlagenteile, Erhaltungsmaßnahmen und Kosten wurde eine andere Bemessungsgrundlage geschaffen, so dass eine reine Hochrechnung des Finanzbedarfs aus dem alten Merkblatt mit dem höheren Mehrwertsteuersatz sowie einem Preisindex nicht möglich ist.

Der im Merkblatt angegebene jährliche Finanzbedarf von 1,30 € je m² Gesamtstraßenfläche ist ein Anhaltswert und basiert auf dem zugrundeliegenden Datenkollektiv einer Umfrage. Der Finanzbedarf wurde unter Berücksichtigung der abgefragten Mehrbedarfe für Fremdkosten und Personal aus den verfügbaren Finanzmitteln geschätzt. Zudem sind Vergleichsberechnungen mit dem derzeit gültigen Regelwerk durchgeführt worden, die die Größenordnung dieses Wertes in etwa bestätigen.

Weiter soll die Kennzahl den Bedarf zum Erhalt eines durchschnittlichen Zustandes der Straßen über das gesamte Netz (Netzzustand) abbilden. Es wird von einer „Standard-Erhaltungsstrategie“ mit konstant auskömmlichem Budget ausgegangen. Örtliche Besonderheiten und sonstige Einflüsse auf den Erhaltungsbedarf konnten bei den Kennzahlen für den Finanzbedarf nicht berücksichtigt werden. Eine Verbesserung des Netzzustandes kann i. d. R. damit ebenfalls nicht erreicht werden.

Je nach Netzzustand kann als Zielgröße das Halten des aktuellen baulichen Zustandes oder eine Verbesserung des Netzzustandes angestrebt werden. In bestimmten Fällen kann es sinnvoll sein, den Zustand des Straßennetzes zu verbessern, beispielsweise bei einer ungünstigen Altersverteilung bzw. einem Nachholbedarf. In der Folge ist ein größerer Finanzbedarf erforderlich, der im Einzelfall zu ermitteln ist. Gleiches gilt für Kommunen mit einem hohen Anteil an mehrstreifigen Hauptverkehrsstraßen und hoher Verkehrsbelastung. Dagegen ist der Finanzbedarf bei Kommunen mit einem hohen Anteil an landwirtschaftlichen Wegen und/oder Anliegerwohnstraßen geringer anzusetzen.

An dieser Stelle ist es wichtig einige Anmerkungen zur Fortschreibung (Indizierung) des jährlichen Finanzbedarfs zu geben. Im Zuge der Bearbeitung des Merkblattes sind verschiedene Möglichkeiten untersucht worden. So ist beispielsweise der Frage nachgegangen worden, welcher der zahlreichen Preisindizes der realen Entwicklung am besten entsprechen würde. Aufgrund der breiten Spreizung der Ergebnisse und der begrenzten Bearbeitungszeit konnte im Merkblatt dazu keine konkrete Empfehlung gegeben werden. Unstrittig ist dagegen, dass eine Veränderung des Mehrwertsteuersatzes 1:1 beim jährlichen Finanzbedarf zu berücksichtigen ist. Weitere Anpassungen des Finanzbedarfs sind individuell festzulegen, da es u.a. regionale Unterschiede in der Preisentwicklung gibt. 

7 Fazit

Das „Merkblatt über den Finanzbedarf der Straßenerhaltung in Kommunen“ stellt eine solide Grundlage dar und versetzt den Straßenbaulastträger in die Lage seine zur Verfügung stehenden Finanzmittel anhand der festgelegten Definitionen zu ermitteln und dem erforderlichen Finanzbedarf gegenüber zu stellen. Gleichzeitig versetzt es den Kaufmann in die Lage, die Straßenerhaltung zu verstehen und bildet somit eine Grundlage für eine erfolgreiche Kommunikation zwischen den Technikern und den Kaufmännern sowie den Vertretern der Politik.

Bei konsequenter Anwendung des Merkblatts ist ein bundesweiter Vergleich von Kommunen möglich. Aufgrund fehlender bzw. uneinheitlicher Vorgaben war dieses bisher nicht möglich. Das Merkblatt ist losgelöst von landesspezifischen Haushalts-Regelungen und schafft somit eine transparente einheitliche Vorgehensweise. Außerdem kann das Merkblatt die Legitimation für die Kommunalverwaltungen sein, ihre Datengrundlagen der Straßeninfrastruktur (z. B. Geometrie, Aufbau, Alter, Zustand und Wert) erstmalig aufzubauen und dauerhaft zu pflegen. Ohne diese Informationen dauerhaft in einer hinreichenden Qualität zur Verfügung zu haben, sind nach Meinung der Autoren fundierte Aussagen mit Hilfe eines systematischen Pavementmanagementsystems nicht möglich, um strategische Entscheidungen vorzubereiten und treffen zu können.