Erstmals hat ein Landkreis in Deutschland die eigenverantwortliche Planung und Durchführung der Erhaltung seines gesamten Straßennetzes einschließlich notwendiger Erneuerungsmaßnahmen an einen privaten Partner übergeben. Die Vertragspartner besiegelten ihre Partnerschaft für dieses Public Private Partnership (PPP-)Projekt im August 2009. Eine mittelständisch geprägte Bietergemeinschaft übernimmt alle notwendigen Maßnahmen der baulichen Erhaltung für 435 km Fahrbahnen, 115 km Radwege sowie 161 Ingenieurbauwerke über einen Zeitraum von 24,5 Jahren. Der Betriebsdienst und die betriebliche Unterhaltung verbleiben beim Eigenbetrieb des Landkreises.

Der Fachvortrag zur Veranstaltung ist im Volltext verfügbar. Das PDF enthält alle Bilder und Formeln. 

1 PPP-Modelle in der Straßenverkehrsinfrastruktur

Der Anteil der Kreis- und Gemeindestraßen beträgt ca. 80 % am fast 690.000 km umfassenden deutschen Gesamtstraßennetz [1]. Nach einer Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (difu) besteht im Straßenbau mit ca. 162 Mrd. Euro der größte kommunale Investitionsbedarf bis 2020 [2].

Wie aus der Tabelle 1 erkennbar wird, gliedert sich der Investitionsbedarf nach den folgenden Schwerpunkten.

Tabelle 1: Schwerpunkte des Investitionsbedarfs in der kommunalen Straßeninfrastruktur [2]

Dass der Investitionsbedarf auch im Landkreis Lippe als wichtige Aufgabe eingeschätzt wurde, unterstrich auch Landrat Friedel Heuwinkel: „Die Investitionen, die der Kreis über knapp 25 Jahre tätigt, sind eine wichtige Investition in den Standort Lippe. Denn gute Verkehrsstrukturen sind nicht nur maßgeblich für einen starken Wirtschaftsstandort, sie erhöhen auch die Lebens- und Wohnqualität und sind ausschlaggebend dafür, dass sich Menschen dort ansiedeln“ [3].

Neben den auf den Bundesfernstraßen bekannten Modellen, dem A-Modell (Ausbaumodell) und dem F-Modell (Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz) werden in Deutschland vorwiegend Verfügbarkeitsmodelle im Bereich der Kommunalstraßen angewendet. Dabei wird abweichend von den A- und F-Modellen nicht auf eine nutzerbasierte Finanzierung (z. B. Maut) abgezielt, sondern eine Vergütung je nach erreichter Verfügbarkeit der Straßen unabhängig von der Verkehrsmenge durch die öffentliche Hand gezahlt. Beispiele hierfür sind etwa:

• Das PPP-Projekt Harsewinkel (Status: Realisierung),
• Kreisstraßen Waldeck-Frankenberg (Status: Einstellung des Verfahrens nach positiver Machbarkeitsuntersuchung und vorläufiger Wirtschaftlichkeitsuntersuchung),
• PPP-Landestraßen Saale-Holzland Kreis (Status: Realisierung),
• PPP-Projekt Ingenieurbauwerke Frankfurt M. (Status: Vorlage der Machbarkeitsstudie, Vergabeverfahren),
• PPP-Brückenunterhaltung/Brückeninstandsetzung der Stadt Siegen (Status: Machbarkeit und Wirtschaftlichkeitsuntersuchung),
• Kreisstraßen Lippe (Status: Realisierung),
• Landesstraße L192 Schleswig-Holstein (Status: Realisierung),
• Ortsumgehung Kierspe (Status: Machbarkeitsstudie und vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung),

sowie eine Reihe weiterer Projekte im Kommunalstraßenbereich, die derzeit noch in der Diskussion bzw. Vorbereitung sind. Es wird aber durchaus auch im Landesstraßenbereich (z. B. in NRW) und im Bundesfernstraßenbereich darüber nachgedacht, im Rahmen von Pilotprojekten zumindest einzelne Elemente von Verfügbarkeitsmodellen auszuprobieren.

Das Bild 1 zeigt eine Einordnung des Verfügbarkeitsmodells in die verschiedenen anderen im deutschen Straßensektor üblichen Vertragsmodelle. Dabei wird auf den Zusammenhang der zunehmenden Wertschöpfungstiefe des privaten Vertragspartners und den entsprechenden höheren Risikotransfers abgestellt.

Bild 1: Einordnung Verfügbarkeitsmodell in die im deutschen Straßensektor gebräuchlichen Vertragsmodelle

Eine anfänglich schrittweise Entwicklung – von zunehmenden Aufgaben- und Risikotransfer ausgehend vom GU-Modell mit Funktionalausschreibung, den Vorfinanzierungsmodellen (das heißt Mogendorfer und Bundmodell) über den Funktionsbauvertrag sowie die Kombination der Modelle – vollzog sich bis hin zu den A- und F-Modellen in zunehmendem Maße mit großen Sprüngen. Das Verfügbarkeitsmodell, das in der systematischen Entwicklung hinsichtlich Wertschöpfungstiefe und Risikotransfer dazwischen läge, wurde zunächst übersprungen und kommt erst jetzt häufiger zur Anwendung. Vorteil einer solchen Entwicklung ist es, dass man aktuell einerseits aus den Erfahrungen mit Verfügbarkeitsmodellen im öffentlichen Hochbau als auch aus den Erfahrungen der A- und F-Modelle, welche teilweise Elemente des Verfügbarkeitsmodells nutzen, lernen kann.

2 PPP-Beschaffungsprozess

Parallel zur Entwicklung und Erprobung der verschiedenen Vertragsmodelle wurde an der Standardisierung des Beschaffungsprozesses für PPP-Modelle (Public Private Partnership, deutsch: Öffentlich Private Partnerschaft – ÖPP) gearbeitet. Mit der Einführung eines bundesweiten Leitfadens für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei ÖPP-Modellen wurde eine einheitliche Vorgehensweise sowohl für Infrastrukturprojekte als auch für Projekte des öffentlichen Hochbaus geschaffen. Zusätzlich wurde die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung unter Bewertung der Risiken in den Prozess integriert.

Der Beschaffungsprozess eines PPP-Projektes wird grundsätzlich in fünf unterschiedliche Phasen (Bild 2) gegliedert.

Bild 2: Der PPP-Beschaffungsprozess [4]

Im Kreis Lippe begann dieser Prozess im Mai 2005 mit dem ersten Kreistagbeschluss für ein PPP-Straßenprojekt. Daraufhin wurden analog zur Phase I zwei Machbarkeitsstudien für die Kreisstraßen erstellt, die die Eignung des Projektes als PPP untersuchen und anhand einer vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (WU) eine Vorentscheidung für oder gegen eine PPP-Ausschreibung erbringen sollten. Zugleich wurde das Projekt als erstes PPP-Projekt mit Netzansatz in Deutschland Pilotprojekt der PPP-Task-Force NRW.

Nach Vorlage der vorläufigen WU traf der Kreistag 2006 die Entscheidung, das Straßenprojekt ohne Übertragung des Betriebsdienstes (Verbleib des Eigenbetriebs mit ca. 50 Mitarbeitern beim Kreis) zu realisieren. Der zwischenzeitlich im Jahr 2006 durchgeführte Bürgerentscheid mit insgesamt ca. 19.000 Unterschriften, welcher sich gegen eine Realisierung als PPP richtete, wurde gerichtlich abgewiesen, so dass das EU-weite Vergabeverfahren mit der Bekanntmachung am 26. Oktober 2007 starten konnte. Das Verhandlungsverfahren endete mit Vorlage des letztverbindlichen Angebotes (best and final offer – BAFO) am 6. Februar 2009. Im Anschluss wurde die abschließende WU erstellt und als Entscheidungsgrundlage für den Kreistag vorgelegt. Zwischen der endgültigen Entscheidung über die Zuschlagserteilung amMärz 2009 und der Vertragsunterzeichnung am 21. August 2009 lag der Abschluss des Anzeigeverfahrens über ein kreditähnliches Rechtsgeschäft bei der Kommunalaufsicht.

3 Straßenprojekt im Kreis Lippe

Das ca. 460 km umfassende Straßennetz im Landkreis Lippe ist im Zuge des Straßenausbaus historisch gewachsen und bildet somit die Veränderungen der Straßenbauvorschriften, der Verteilung des Verkehrs- und Transportaufkommens und des gesamten Fahrzeugaufkommens in den jeweiligen Jahren der Baumaßnahme ab. Die größten Veränderungen im Laufe der Zeit gab es beispielsweise hinsichtlich der Breite und der Lastaufnahme, da die maßgeblichen Fahrzeuge sowohl im Gewicht als auch in der Größe stark zugenommen haben. Darüber hinaus bestehen heute deutlich höhere Anforderungen an die Kapazität, Sicherheit und den Komfort der Straßenführung, die gegebenenfalls bei grundhafter Erneuerung und Ausbau von Straßen zu berücksichtigen sind.

Die Wahl der Projektstruktur hängt nicht nur beim PPP-Projekt Kreisstraßen Lippe von den konkreten Zielen und bestehenden Organisationsstrukturen vor Ort ab. Hierzu ist es notwendig klare Ziele wie z. B. Umsetzung von Einzelinvestitionen, Zustandsverbesserung, Verbesserung Mitteleinsatz, Optimierung der Gesamtkosten inklusive Nutzerkosten, Rückzug auf Kernaufgaben der Verwaltung etc. zu definieren.

Aus den Gegebenheiten vor Ort, den bestehenden Organisationsstrukturen (z. B. kommunale Verbünde) und Verträgen (z. B. mit Landesstraßenbauverwaltung), der Netzstruktur, Schnittstellen und beteiligten Dritten werden Rahmenbedingungen vorgegeben, die die Auswahl und Kombination der Strukturelemente nicht nur im Hinblick auf die Finanzierung beeinflussen. Die Grundstruktur des PPP-Projektes „Kreisstraßen Lippe“ basiert auf einem Projektvertrag über die bauliche Erhaltung und Instandhaltung der Kreisstraßen zwischen Kreis und privatem Partner ohne gesellschaftsrechtliche Verknüpfungen (z. B. als gemeinsame Gesellschaft) und orientierte sich somit dargestellt an den Kreistagbeschlüssen (Bild 3).

Landrat Friedel Heuwinkel kommentierte die Wahl des Vertragsmodells und der Risikostruktur wie folgt: „Da der Auftragnehmer im Rahmen eines Leistungsvertrages die Verantwortung für die gesamte Straße einschließlich aller Aspekte und Kosten für die gesamte Laufzeit trägt, wird er zwangsläufig Folgekosten und Risiken von Unterhaltungs- oder Baumaßnahmen durch eine bestmögliche Qualität und Funktion minimieren“ [3].

Bild 3: Leistungsumfang Projekt Kreisstraßen Lippe

Der Leistungsumfang des Projektes umfasst die bauliche Erhaltung der Fahrbahnen (435 km Kreisstraßen, 115 km Radwege), der Ingenieurbauwerke (96 Brücken und 65 Stützmauern), Entwässerungseinrichtungen und Fahrbahnmarkierungen fast des gesamten Kreisstraßennetzes sowie die Vor- und Zwischenfinanzierung der notwendigen Investitionen. Der Betriebsdienst hingegen wurde nicht in das Projekt einbezogen und wird weiterhin durch den Eigenbetrieb des Landkreises eigenverantwortlich durchgeführt.

Darüber hinaus orientiert sich der Projektumfang am offensichtlich gewordenen Investitionsbedarf insbesondere für Maßnahmen der Instandsetzung und Erneuerung, der charakteristisch für den Großteil der deutschen kommunalen Selbstverwaltungen ist. Das Hauptziel des Projektes war es, den identifizierten Investitionsstau abzubauen und das Netz in einen guten Zustand zu versetzen und anschließend langfristig zu erhalten.

4 Besondere Anforderungen bei PPP-Modellen der Straßenerhaltung

Im Vorfeld des Projektes waren zum heterogenen Straßennetz nur wenige Bestandsunterlagen vorhanden. Diese beschränkten sich im Wesentlichen auf die seit einigen Jahren bestehende Straßendatenbank. Hierin wurden ausschließlich die bestehenden Straßenzüge mit ihren Straßenquerschnitten geführt; zum Aufbau und Zustand des Netzes gab es keine Informationen innerhalb der Datenbank. Daher wurden zunächst eine umfassende visuelle und später eine messtechnische und somit reproduzierbare Bestands- und Zustandsaufnahme sowie eine Aufnahme mit Georadar als Grundlage für die Beschreibung des Projektgegenstandes im Rahmen der funktionalen Leistungsbeschreibung erstellt. Die durchgeführte messtechnische Zustandserfassung und -bewertung offenbarte, was in den letzten Jahrzehnten an substanzerhaltenden Maßnahmen versäumt wurde. Für ca. 44 % der Straßen wurde, mit Hilfe der messtechnischen Zustandserfassung ein schlechter und sehr schlechter Zustand nachgewiesen, woraus sich ein erheblicher Investitionsbedarf ergab (Bild 4).

Bild 4: Ergebnis der messtechnischen Zustandserfassung des Kreisstraßennetzes

Die Verantwortung für eine kontinuierlich gute Qualität und Verfügbarkeit des Kreisstraßennetzes über eine Laufzeit von fast 25 Jahren übernahm der private Auftragnehmer. Auf Basis der umfangreichen Voruntersuchungen (messtechnische ZEB, Georadar und Bohrkerne) ist der Private in der Lage, eine eigenverantwortliche, bedarfsorientierte Erhaltungsplanung zu entwickeln und umzusetzen, die ihm auch die Übernahme der Projektrisiken ermöglicht.

Aufgrund des Verbleibs von Betrieb und betrieblicher Unterhaltung beim Eigenbetrieb des Kreises Lippe, musste die Schnittstelle zwischen den Betriebsdienstleistungen des Kreises und den baulichen Erhaltungsleistungen des Privaten einschließlich der Berichts- und Dokumentationspflichten beider Beteiligten und insbesondere der damit einhergehenden Risikoübertragung eindeutig definiert werden.

Im Rahmen des mehrstufigen Verhandlungsverfahrens war daher unter anderem ein wesentlicher Verhandlungsinhalt die Gestaltung der Risikoallokation. Das Bild 5 zeigt daher exemplarisch, wie auf die Hauptrisiken eingegangen wurde und eine Ab- bzw. Eingrenzung des Risikos stattgefunden hat.

Neben einer projektspezifischen Risikoallokation war auch die anforderungsgemäße Gestaltung der Vergütung Hauptgesprächspunkt in den Verhandlungen. Grundsätzlich soll die Vergütung im Rahmen eines Verfügbarkeitsmodells positive Anreize entfalten, das gewünschte Ergebnis zu liefern. Bei der Entwicklung eines solchen Vergütungssystems gerät man regelmäßig in den Zielkonflikt, einerseits eine Überzahlung zu vermeiden, eine gleichmäßige Haushaltsbelastung zu gewährleisten sowie einen Risikopuffer zu generieren und andererseits genügend Flexibilität für den Partner zu belassen, um die Gesamtprojektkosten zu minimieren.

Bild 5: ausgewählte Risikoverteilung der Hauptrisiken

Die Vergütung erfolgt anhand eines pauschalen, weitgehend gleichbleibenden, quartalsweisen nachlaufend zu zahlenden Entgelts über mindestens 5-Jahres-Zeiträume. Eine Wertsicherung der Vergütung erfolgt anhand des Baupreisindex für den Straßenbau. Im Rahmen der Angebotskalkulation wurde den Bietern eine begrenzte Flexibilität für die Minimierung der Gesamtprojektkosten eingeräumt. Hierzu konnten die Bieter teilweise von der angestrebten gleichbleibenden Vergütung abweichen. Als Vorgabe wurde definiert, dass Abweichungen in den Zeiträumen 1 und 2 (Jahr 1 bis 5 und Jahr 6 bis 10) bis zu jeweils 30 % der durchschnittlichen Vergütung, in der Summe max. 50 % der durchschnittlichen Vergütung und Abweichungen in den Zeiträumen 3 bis 5 (Jahr 11 bis 15, Jahr 16 bis 20 und Jahr 21 bis 25) bis zu jeweils 20 % der durchschnittlichen Vergütung zulässig sind.

Grundsätzlich wurde die Vergütung an regelmäßig alle fünf Jahre stattfindende, objektiv prüfbare Zustandserfassungen für die Verkehrswege, Ingenieurbauwerke, sonstigen Bauwerke und Nebenanlagen geknüpft. Ein Einbehalt in Höhe von 5 % der Vergütung bis zum Nachweis des Zustandes gemäß der vereinbarten Abstände bildet das Sicherungsbedürfnis des Kreises in Bezug auf Überzahlungen und Schlechtleistung ab. Darüber hinaus wurden weitere pekuniäre und organisatorische Sicherheiten sowie Vertragsstrafen für den Fall der Nicht- und/oder Schlechtleistung vertraglich vereinbart.

5 Zusammenfassung und Ausblick

Für die Entwicklung des Vertrages konnte man bereits auf einen umfassenden Modellbaukasten zurückgreifen, der mit Erfahrungen aus kleineren kommunalen Streckenprojekten und auf Seiten des Bundes mit den umgesetzten A- und F-Modellen gefüllt ist. Die Entwicklung und Optimierung von PPP-Geschäftsmodellen ist allerdings noch nicht abgeschlossen und auch immer an den Zielen und Rahmenbedingungen des jeweiligen Projektträgers auszurichten. Hierzu sind insbesondere eine sorgfältige Strukturierung und Vorbereitung, Ausschreibung und Vergabe mit erfahrenen Beratern und insbesondere die Nutzung der spezifischen Kompetenzen der Mitarbeiter des Projektträgers essenziell für die Akzeptanz und den Erfolg.

Das hohe Effizienzpotenzial von Netzprojekten wie im Landkreis Lippe erfordert den Willen und den Mut, neue innovative Wege zu gehen, sowie politische Durchsetzungskraft und Rückhalt. Gegenüber neuen Ansätzen steht oftmals die Skepsis der Politik und innerhalb der etablierten Strukturen für die Bewirtschaftung. Daher braucht man für die Schaffung von Akzeptanz fundierte Argumente und viel Überzeugungskraft. Hiermit hatte auch der Landkreis insbesondere im Vorfeld des Projektes zu kämpfen. Aber aufgrund positiver Erfahrungen auch aus diesem Pilotprojekt und dem zunehmenden Druck zum nachhaltigen wirtschaftlichen Handeln wird es ganz sicher weitere erfolgreiche Ansätze in Deutschland geben.

Für eine breitere Akzeptanz und Transparenz wird jährlich im Rahmen des Verwaltungskongresses „Effizienter Staat“ der Innovationspreis PPP vom Bundesverband PPP gemeinsam mit dem Behörden Spiegel für erfolgreiche PPP-Projekte verliehen. Anfang des Jahres wurde auch dem Landkreis Lippe für das Straßenprojekt dieser Preis überreicht. „Die Auszeichnung ist eine weitere Bestätigung dafür, dass wir zukunftsorientiert handeln. Seit dem Startschuss in 2009 sind bereits viele Anfragen anderer Kommunen bei uns eingegangen, die sich über das Straßenprojekt und die bisherigen Erfahrungen informieren wollten. Nach einem Jahr kann ich sagen, dass die Partnerschaft‚ hervorragend funktioniert und wir gemeinsam kommunal und mittelstandfreundlich arbeiten“ [5].

Die weitere Standardisierung des Beschaffungsprozesses von PPP-Projekten und in der Folge die einfachere Umsetzung muss das Ziel sein. Insgesamt bin ich sehr zuversichtlich, dass wir uns alle zusammen noch viel mit PPP auch im Kommunalstraßenbereich beschäftigen werden.

Literaturverzeichnis

1. Knoll, (Hrsg.): Der Elsner, Handbuch für Straßen- und Verkehrswesen, Dieburg 2010
2. Bracher, ; Grabo w, B.; Schneider, S.; Seidel-Schulze, A.; Reidenbach, M.: Investitionsrückstand und Investitionsbedarf der Kommunen; Ausmaß, Ursachen, Folgen, Strategien, Edition Difu, 4, Deutsches Institut für Urbanistik, 2008
3. Friedel Heuwinkel (Landrat Kreis Lippe), Presse-Information 040/2009
4. Finanzministerkonferenz (FMK), Leitfaden „Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP- Projekten“, 2006
5. Friedel Heuwinkel (Landrat Kreis Lippe), Lippe Magazin, Interview „Bilanz nach einem Jahr ‘Straßenprojekt Lippe‚, kurze Wege und gute Qualität“, September 2010